地方性银行发展普惠金融的德国启示
在乡村振兴全面推进、大型银行全面下沉、数字化转型全面加速的大背景下，我国地方性中小银行的普惠金融服务成为近期政策层、学术界、行业内的讨论焦点，问题包括：我国城市商业银行（下称“城商行”）、农村商业银行（下称“农商行”）等地方性银行是否还有生存发展空间，是否还是普惠金融服务的主力银行；在坚定推进普惠金融的大轨道上，地方性银行如何兼顾商业性、人民性和普惠性，如何有效防范金融机构的“使命飘移（Mission Drift）”；在全国统一大市场建设和农村一二三产业融合发展的大趋势下，地方性中小银行未来是否仍需坚守“区域经营”底线，等等。
放眼海外，德国金融体系的银行主导、重视实体经济发展等特征与我国存在一定相似性。德国地方性银行（包括储蓄银行、合作银行）一直是小微金融、普惠金融的主力银行，经历200多年发展依然保有活力，成功应对了多次危机冲击，经营绩效比一般商业银行更好更稳定，相较于世界其他小微金融服务模式更加稳健高效。德国地方性银行的发展历程、管理制度、商业模式、治理模式等，在一定程度上为我国的上述问题给出了或直接或间接的解答，可为我国地方性银行改革化险发展提供重要的启示和借鉴。
德国地方性银行经久不衰的密钥
德国银行体系由三大支柱组成：一般商业银行、公共储蓄银行和成员合作银行（合作社）。其中，2021年地方性的储蓄银行和合作银行的资产规模占比高达48%。德国地方性储蓄银行和合作银行分别经历了长达220多年历史和170多年的发展，依然活力十足。德国储蓄银行和合作银行的发展始终围绕“社会导向的地方性商业银行”，坚守“地域原则”和“双重目标”，聚焦于小微企业和社会大众金融服务，长期保持稳健发展。莱因哈德·H·施密特、汉斯·迪特·塞贝尔、保罗·托马斯在《从小微金融到普惠银行》一书中较为全面地揭示了德国两类地方性银行经久不衰的秘密。
一是德国储蓄银行和合作银行具有内在一致性。在德国，储蓄银行起初是政府自上而下发起的，合作银行主要是社会基层自下而上推出的，但两者持续成功的背后有六大共性因素：其一，始终坚守“经济社会双重目标”——实现财务可持续和促进社会发展；其二，制定了有利于实现经济社会目标导向的公司治理制度；其三，不断完善基础金融服务，成为面向公众的全能银行；其四，发展得到社会和政府的支持，并建立相应的法律框架保障；其五，建立了为地方性金融机构提供保障的中央协调机构和成员协同网络；其六，始终坚守为小企业发展和社会公众提供金融服务的定位，并不断发展和保持稳定。《从小微金融到普惠银行》还总结提出地方性银行稳健高效地发展普惠金融服务的十二大核心要素：普惠的、负责任的、可持续盈利的、聚焦当地的、有韧性的、基于价值的、可靠的、对客户公平的、透明的、以客户和社区为导向的、具有一致性的制度设计，并加入相关机构组成的协同网络（互助性的）。
二是坚持普惠金融为人民服务的发展定位。在英法等其他欧洲国家，储蓄银行和合作银行是“由政府发起的、为政府服务的机构”，引导普通民众的存款为政府服务，而不是用于向当地的企业和居民发放贷款，来促进当地的投资和发展，结果是这类机构对当地企业和居民的吸引力越来越小。而在德国，储蓄银行和合作银行一开始就明确并始终坚持的定位是，为当地储户、中小企业和投资者服务的地方性银行——“由人民发起的、为人民服务的机构”。
三是始终坚持地方性银行“区域经营原则”。这两类机构持专注于在机构成立的地区经营发展，从而实现了解自己的客户、避免简单追求规模增长、经营利润留在本地和支持当地经济社会发展。此外，德国的法律法规正式引入了地方性银行经营遵行重点地方区域规则，即所谓的“地域原则”：一方面防止地方性银行与不熟悉的外地客户进行业务往来，做好最初始的风险防控；另一方面限制同类机构内部过度竞争，为各地的地方性银行发展提供一定程度的保护。
四是高度重视储蓄对地方性银行发展的作用。在普惠金融发展历史上，储蓄成为“金融发展被遗忘的一半”，但可能是更重要的“一半”。《从小微金融到普惠银行》通过对历史的跟踪研究提出，“仅提供信贷”或“仅提供存款”的机构更有可能倒闭，无论是从业务还是机构发展的角度，存款和贷款需要兼而有之。原因在于，对客户特别是财力有限的客户而言，存款和贷款都是应对不确定冲击的重要方式；对银行而言，存款是金融机构的低成本资金来源，且相对于其他外部资金更加稳定可靠；对业务发展而言，贷款和存款业务之间存在较强的协同效应；对于风险防控而言，存款会通过邻居和同辈施压来增强借款人的还款意愿，降低风险发生概率。正因如此，一些实证研究提出，在统计意义上区分小微金融机构成功与否的唯一因素是，它们是否以及在多大程度上调动了当地存款。
普惠金融发展重大争议的新解
通过对德国储蓄银行和合作银行的纵向历史分析和横向案例比较，给普惠金融发展中的一些重大问题提供了新的解释。
关于普惠金融的“使命飘移”问题
“使命漂移”即商业性金融机构迫于盈利压力和可持续性发展而改变服务宗旨和经营策略，转而以盈利为导向，偏离服务中小企业、社会大众的普惠使命。学术、行业和政策专家对于金融机构开展普惠金融服务是否存在“使命漂移”一直存在争议。
德国的储蓄银行和合作银行200多年来践行广义的普惠金融服务，服务对象涵盖了社会自下而上的所有阶层，也为初创、微型、小型、中型企业全力提供金融服务，两类银行几乎占据德国银行业的半壁江山，并有效应对了两次世界大战和一系列经济金融危机冲击，展示出了极好的韧性。这背后的关键是，普惠金融需要跳出金融开展金融服务。
其一，不以追求利润最大化为目标，向储蓄支付标准的、正向的市场利率，并按公平透明的条款和条件发放贷款。这背后的重要原理是，在小微金融和普惠金融服务中，与借款人支付能力相匹配的适度利率有助于提高小微企业的盈利能力，将银行的信贷风险保持在较低水平，实现了“低利率—低收益—低风险”的正向循环。而高利率往往会加大道德风险和企业破产概率，反过来也会对贷款机构产生负面冲击。
其二，非常注重社会普惠，重点关注穷人金融服务，而不排斥非穷人。这种非歧视性金融服务让德国地方性银行成为驱动创新、发展经济、改善就业的重要动力，反过来也为地方性银行的持续发展提供了有利的宏观经济环境。
关于地方性银行的“制度设计”
储蓄银行和合作银行在产权上采取的是公有制或会员制，对此很多专家学者认为，这种产权制度不太可能是金融机构造福普通民众、改善小微金融、促进经济社会全面发展的可选模式。怀疑的依据主要是公共银行难以防范各种“行政干预”，而会员制的合作银行又面临“一人一票”规则下的机构组织控制问题。
根据新制度经济学理论，任何制度都可以通过契约、激励和约束来描述，一个机构的持续成功，需要这些要素相辅相成，且要与机构运行的环境相一致。德国储蓄银行和合作银行的持久成功，不仅仅在于坚守“地域原则”和“双重目标”，还因为它们以各自的方式根据良好制度要素进行调整，形成适合自己的制度框架和治理体系。
一方面，德国为地方性银行的发展创造了适宜的法律框架，允许机构及管理人员以其认为合适的方式开展银行业务，同时让地方政府和官员无法为个人财务和政治目的而干预机构经营；另一方面，德国建立了多层面的监管体系，两类银行除了接受监管当局的规制和监管之外，储蓄银行还受到自身协会的监督，合作银行还受到成员、各自协会及审计联合会的管控。这一精心设计的法律、监管和自律系统极大地限制了欺诈、腐败和行政干预的发生，也给银行管理层施加了压力，让他们能够按照要求履行职责。此外，在各家机构之上建立“超地方性机构”——协会和中央清算银行，打造地方性银行网络，建立机构流动性互助和存款保险计划，让储蓄银行和合作银行在一些业务上可以发挥规模经济效应，并更好地管理流动性风险。
关于银行体系的多样性生态
发达国家普遍是实施私人股东纯粹市场化运营的金融机构，因而很