自贸试验区引领走向开放型经济并推动思维转变

今年是上海自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）成立十周年。上海自贸试验区在过去十年间取得了许多成绩，引领我国自贸试验区逐步扩大至21个，多项改革创新经验得以复制推广。党的二十大报告提出，推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。相信上海自贸试验区未来在推进高水平对外开放方面仍大有可为。

我本人对对外开放、其试点及政策设计一直有兴趣。三十年前，正值党的十四大首次明确中国的社会主义市场经济是开放型经济之时，我和商务部的马建春同志合著了一本书，叫《走向开放型经济》。随后，我又与社科院财贸所的杨志刚同志合写了《迈向开放型经济的思维转变》一书。除了研究在具体试点和实践如何迈向开放型经济外，我也在观察这背后存在的分析框架、思维模式及转变过程，思考如何扬弃过时的思维和分析框架，迎接和拥抱开放型经济及全球化。在当前全球经济存在“去全球化”思维和各种“脱钩”论调的情况下，审视这些发展历史很有思考价值和借鉴意义。

从自贸试验区分类看开放试点的选项

根据侧重的开放领域不同，自贸试验区/自贸试验区试点可大致分为三类。第一类是主要面向实物商品的开放，往往以港口码头、运输便利为条件，也可发展产品加工包装等；第二类是以服务业贸易为主的开放，由于服务一般被认为是不可贸易货品，因此海关等边界管理手段难以监管；第三类是主要侧重金融业，特别是金融市场的对外开放，虽然金融业也属于服务业，但它有自己突出的特点，在资金流动、货币兑换及产品上的自由度要求比前面两个类别高出很多。

再进一步细分，又可区分为主要面向贸易还是面向生产；也有可能是早期以贸易为主，后来逐渐变为加工生产等环节为重。不同的开放重点要关注的因素并不一样：面对贸易主要涉及的是海关管理，要管好关税、增值税、消费税，往往采用“一线放开、二线管住”的办法；面对生产型的开放试验区，由于需要吸引投资、组合各类生产要素、运用多种投入品并考虑销售市场，而其方便性要同时面向境内和境外，因此仅仅注重商品自由往来是不够的，还要考虑要素组合的方便性，也就是包括劳动力、人才、资本等能自由往来和相互连接。金融市场更是如此，要通过制定各类交易规则，提高资本自由往来的便利性。

上述三类自贸试验区都还可进一步分为以离岸交易为主还是以在岸交易为主，或离岸在岸交易混合，各自比重不同。以可贸易货品生产为例，如果投资和投入品都来自境外，产品也主要外销，是我国早期的“三来一补”离岸型加工贸易模式。这类模式会逐渐发展改变，生产过程会逐步更多地利用境内投资和投入品，销路也会从完全外销逐渐拓展至境内市场，此时也就需要权衡对外以及对内联系的方便性。如果仍沿用严格的海关和边界管理措施来管控自贸试验区与境内之间的经济联系，就会造成许多不方便。同理，处理金融市场的发展也与此类似。总之，自贸试验区的不同分类值得关注，人们需要弄清自己究竟想搞哪一类的试验区。

中国是个大国，通过试点形成可复制可推广经验来进一步推动改革开放，是中国过去四十多年重要的改革经验。无论是过去试点设立扩展经济特区、推出沿海14个经济开发区，还是后来扩容自贸试验区，均基于此。当然也有特例，那就是金融市场，特别是国际性金融市场。中国作为大国，可容纳多个区域性金融中心并存，但争取建成全球有竞争优势的国际金融中心，境内至多也就只能容纳一两个，更何况亚洲区域内还有中国香港、新加坡、东京等在竞争。这种国际金融中心并不追求可复制可推广，但也存在一些共性特征，如生产要素要有相当自由的流动；要区分好究竟是以在岸还是离岸为主，等等。

就上海自贸试验区而言，不仅面向货物贸易开放（有洋山深水港），更注重于服务业，外加党中央、国务院赋予上海建设国际金融中心的特殊使命。中国经济规模大，有大量上市及待上市的公司和其他要融资的实体，又是世界上少有的高储蓄率国家，本身就有大量的可供投资的资金，也有不少交易和风险管理的产品，所以就上海而言，需要侧重在岸业务，投资者和参与者也以境内为主，服务于在岸的投资对象。同时，要欢迎、吸引海外的参与者，提高标准，推动在岸和离岸的融合发展。以资本市场为例，希望有更多境外公司通过中国存托凭证（CDR）等方式来上海上市。

从国内外实例来研究对外开放思维方式和分析框架

无论是上海自贸试验区还是上海国际金融中心建设，都涉及到政策体制的取向选择，选择决策基础是经济分析。而经济分析取决于分析框架，这跟思维方式有很大关系。受思维差异影响，人们往往对同一事件同一内容的利弊看法差别很大，有必要弄清楚这些差别究竟是怎么回事。是各部门的立场和角度不同造成的？还是因为计划经济思维、管制经济思维与市场经济思维、开放经济思维不同造成的？从这个角度来说，思维转变也很重要。

中国是从过去传统的计划经济逐步探索过渡到社会主义市场经济的。在这个过程的最早期，如果想探索开放的、与外部对接的市场经济，就需要先进行试点，并在地理和物理上进行管控，最典型的做法就是“一线放开、二线管住”。但这种模式不见得稳定，而且管理成本很高，存在的漏洞和政策套利可能也很多。

从思维上看，国内一些人并不太强调平等竞争条件和统一大市场，这与欧洲有很大的差别。欧洲人历来重视市场一体化，早在欧共体扩容的过程中，就力推单一市场整合（Single Market Integration），建立共同关税区，随后推动货币一体化推出欧元，并希望能够统一增值税税基和税率（目前仍未实现，但欧盟非常重视增值税协作机制）。欧洲主流学者认为，在实现单一市场整合、拆除跨国界海关以后，欧盟成员国每年可节省占国内生产总值（GDP）1%的成本，也就是相当于每年GDP能额外增长约1%，注意是每年而不是头一年。欧元区这些年一直在逐步发展与扩容，也说明统一市场效率更高，更能促进贸易和增长。

英国要“脱欧”，就要做许多利弊分析。2016年英国“脱欧”的原因很复杂，但“脱欧”过程中的难题之一是处理敏感地区北爱尔兰的海关管理难题，很有参考意义。北爱尔兰希望英国“脱欧”以后，它和爱尔兰之间人员仍能自由流动不设关卡，同时还希望享受欧盟共同关税区待遇。为此，英国和欧盟经过长达三年半左右的设计和谈判，最终在2020年1月达成英国“脱欧”协议，其中的《北爱尔兰议定书》赋予了北爱尔兰特殊的政策和待遇，并在大不列颠岛和北爱尔兰之间设置了“二线”，恰好两地之间是由海峡隔开的，想象中通过设立海关等进行隔离和“管住”应不难。该模式在运行两年后，人们发现，大不列颠岛和北爱尔兰之间的许多联系受到严重困扰，导致了一系列的政治经济社会的困难，比如海关程序复杂、监管不灵活、税收和支出差异等。为此，时任英国首相特拉斯（也包括约翰逊后期）打算单方面撕毁《北爱尔兰议定书》，取消“二线管住”做法，但欧盟不会轻易同意。于是英欧之间又经过多轮讨价还价，于今年2月底就修改《北爱尔兰议定书》达成原则性政治协议，签署了《温莎框架》（Windsor Framework），启用另外方式来进行管理，重点是将在大不列颠本岛和北爱尔兰之间的货物区分为自用还是继续运往其他地区，采取的管法是用企业白名单制度。虽然这算是一种解决方案，但也导致增值税管理变得复杂，这当中也必然有不少漏洞。从中可体会到，建设和管理好一整套海关系统，以及拆除和更改这个系统是十分复杂和昂贵的，涉及到的利弊分析更是仁者见仁、智者见智。

再看深圳的例子。深圳在上世纪80年代初开始设立经济特区，最早也明确的是“一线放开、二线管住”。考虑特区的性质，当时还研究过要不要在深圳发行特区货币，多数人还是主张不搞特区货币。随着深圳特区的逐步发展，它的投资、生产、人才、研发，越来越多地依靠境内供应，产品销售也较多面向境内市场。在这种情况下，如果依旧管死“二线”，就会削弱与内地其他地方的联系，增加交易和往来成本。同时，1992年党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制，意味着特区与内地其他地方在经济体制上的差距实质性减少。因此，深圳在上世纪90年代逐步悄悄地放弃“二线”，加强了与内地其他地方经济的自由往来。同时，海关仍在“一线”，该管的继续管；在1993年设计外汇管理体制改革和增值税改革时，深圳明确和内地其他地方保持一致，增值税和关税管理关口也留在“一线”。可以说，后来深圳能取得巨大发展成就，与该选择有密切关系。

再来看上海。在十年前开始考虑设立上海自贸试验区时，各种议论各种想法都有，有人明确提出要拉个铁丝网，否则海关税务等管理会存在很多问题。而当时的上海市领导及有关方面的一些领导都明确，上海作为国民经济非常重要的组成部分，和境内其他地方的经济联系不能隔断，交往不能不方便，所以不选择拉铁丝网的物理隔离做法。现在看起来这个选择非常正确。当然，在建设自贸试验区过程中，也可以采取一些技术手段，包括电子或者数字手段来加强管理，尽量避免通过物理隔离办法来进行海关和税务管理。在金融方面，针对上海自贸试验区设计了自由贸易账户（FTA），区分居民账户和非居民账户，对离岸业务和在岸业务进行适度隔离，仍按照现有外汇管理制度来进行管理。客观讲，这些方法是否管用很难说，即便真能管好，在实际运行中也可能面临不同诉求的调整和放松管理。比如，2008年国际金融危机以后国际市场上美元资金价格很低，当时有主张让一些低价资金跨进来，贷给国内企业，特别是中小企业。从整体角度来看，允许资金跨境过来会涉及到国际收支平衡、影响汇率等一系列问题。此外，得益于深圳当时没搞特区货币，所以设立上海自贸试验区时也基本上没人提议搞自贸试验区货币。至于税收问题，一度希望多给自贸试验区一些所得税优惠，但不去触碰关税和增值税，这是正确的选择。关税涉及共同关税区问题，增值税涉及平等竞争问题。这些问题如设计得不好，很容易使上海自贸试验区与境内其他地方经济互相脱节和隔离。

总之，从上述国内外实例的相关政策体制选择中可以看出，思维及其分析框架存在很多差异，书房里设计的理想管理不仅在实践中难于操作，而且成本很高，即使消耗大量财力、物力和人力也未必能管好。未来在推进高水平改革开放时，需要认真分析、考虑和改进高水平改革开放所需的思维转变及分析框架。

上海国际金融中心建设

上海除了在贸易和服务方面有很多开放以外，它还有一个独特角色就是要建设国际金融中心。应该说，上海国际金融中心不同于迪拜，是个以在岸业务、人民币业务为主的中心，其建设需要一个很重要的基础条件，就是人民币要变得能更加自由使用。在2016年人民币加入国际货币基金组织（IMF）的特别提款权（SDR）货币篮子时，其中一个基本条件就是人民币能够自由使用。当然，自由使用是个程度问题。它跟人民币可自由兑换稍有区别。早在1993年党的十四届三中全会首次明确提出要逐步使人民币成为可兑换的货币，后来2003年党的十六届三中全会再次指出要逐步实现人民币资本项目可兑换，党的二十大又提出有序推进人民币国际化。但在推进可兑换进程中，我们先后遇到了1997年亚洲金融风波和2008年国际金融危机，使得对此问题有许多争议，存在很多不同考虑。不同的分析框架也会得出完全不同的利弊比较。

上海国际金融中心经过这么多年的推进与建设，如果不提高人民币自由使用和自由兑换程度，是不太容易能继续迈出大步伐、上个大台阶的，多数只能迈一些小台阶。虽然这些小的台阶举措也很重要，也确实提高了对外开放水平，但多数人不太看得懂究竟改进了什么，国际评价也一般般。因此，如果想进一步大幅推进上海国际金融中心建设，着力点可能还是要放在资本市场的主力产品，如在股票、债券、外汇、信贷以及支付等方面做出更大程度的市场开放，这要求显著提高人民币自由使用程度、提高人民币可兑换水平、进一步改革外汇管理。当然，实现自由使用和自由兑换并不意味着百分之百的自由，国际上仍然要求有反洗钱、反恐怖融资、反逃税、反欺诈、反武器交易、反毒品交易，中国还要加上反跨境赌博等管理。此外，在人民币自由使用和可兑换实现之时，必然会引起对国际收支平衡、汇率形成机制的关切。把这些问题都想好后，上海国际金融中心建设将有机会大幅度向前迈上更高台阶，人民币的国际地位有望显著提升。

在此基础上，上海作为国际金融中心必然也会涉及到如何发展金融产品，涉及到谁是投资者和融资者。当前，一些西方国家热衷于与中国经济“脱钩”，在这种情况下，中国和“一带一路”国家和地区之间的经济合作和自由往来变得异常重要，而这些国家一些有前景的企业缺乏上市融资渠道，未来一个重要进展是上海将允许外国企业，尤其是“一带一路”国家和地区的优质企业，可以通过CDR形式来上海市场融资、挂牌交易。虽然这当中还会涉及到很多具体政策和问题，但应该说推进空间很大，对上海国际金融中心建设也会有重要的助推作用。总之，需要我们持续做好这方面的深入研究、分析和讨论，供政策制定来参考。

作者系博鳌亚洲论坛副理事长、中方首席代表