中国自贸试验区十年创新发展之路
建设自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。今年是自贸试验区建设十周年，也是贯彻落实党的二十大报告提出实施自贸试验区提升战略的开局之年。十年来，习近平总书记多次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议、中央全面深化改革委员会会议，对自贸试验区建设作出了一系列重要指示，明确自贸试验区的战略定位、目标任务和发展方向。自贸试验区建设十年，是不断创新、不断突破的十年，是中国推进高水平对外开放的重大原创性实践，是全球自由贸易园区发展史上的重大创举，不论是在开放模式上，还是在推进方式和具体成效上，都取得了令人瞩目的重大成绩，为逆全球化思潮抬头背景下通过自主开放推动构建开放型世界经济作出了重大原创性贡献。
自贸试验区是中国推进高水平对外开放的重大原创性实践
回顾十年，中国自贸试验区在开放模式上实现了重大突破，开放布局不断拓展，设立形式不拘一格，试验任务不断丰富，可以说是中国推进高水平对外开放的重大原创性实践。
开放模式实现重大突破
中国自贸试验区在开放模式上实现了多个方面的重大突破，相比过去的海关特殊监管区域，突破了围网范围的限制，适应了制度型开放的新要求，探索了可复制可推广的辐射带动新路径，并创造性地提出和推进具备条件的改革试点任务在更大范围同步实施。具体来看：
一是突破海关特殊监管区域围网范围的限制。2013年9月29日，中国设立第一个自贸试验区，中国（上海）自贸试验区全部位于海关特殊监管区域内。2015年4月，由于部分服务业开放内容无法在海关特殊监管区域内落地实施，上海自贸试验区扩区，突破了海关特殊监管区域围网范围，面积达120平方公里左右。与此同时，国务院批复设立的第2批自贸试验区广东、天津、福建自贸试验区也是120平方公里左右，突破了海关特殊监管区域范围。从此开始，为适应改革开放创新试验的需要，我国设立的自贸试验区不再局限于海关特殊监管区域范围内。自贸试验区从主要适应制造业和货物贸易发展的海关特殊监管区域内向区外拓展，由围网内向围网外拓展，适应了我国改革开放与经济发展的新形势新要求，特别是满足了医疗、教育、文化等服务业和服务贸易开放发展的实际诉求，可以说是一国自主开放模式的重大突破。
二是探索可复制可推广的辐射带动新路径。自贸试验区的改革开放创新探索，不是局限于有限园区或区域范围内的特殊政策安排，而是为了全国全面深化改革、扩大高水平对外开放探索路径积累经验，越是试验成熟的制度创新成果，越会加快在全省、全国层面复制推广，并在全国层面逐步固化和制度化。例如，上海自贸试验区率先探索的外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，试验成熟后首先在全国进行复制推广，之后又写入了2019年3月15日第十三届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国外商投资法》，以法律的形式把这一制度进行了固化。自贸试验区建设十年，探索了一大批可复制推广的改革试点经验。截至2023年7月底，我国自贸试验区在全国层面已形成了302项复制推广的制度创新成果，在地方层面形成的制度创新成果更多，据不完全统计，在省级层面复制推广的制度创新成果至少4000项。
三是推动具备条件的改革试点任务在更大范围同步实施。2017年3月，在国务院批复的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中明确：强化自贸试验区改革同上海市改革的联动，具备条件的改革试点任务在浦东新区范围内全面实施，或在上海市推广试验。这使得具备条件的改革试点任务可以在更大范围内同步实施，而无需试验成熟再复制推广，进一步拓展了依托自贸试验区引领更大范围深化改革、扩大开放的新路径新方式。2018年5月，在第2批自贸试验区深化方案中也做出了类似规定，推动具备条件的改革试点任务在珠江三角洲地区（广东自贸试验区）、滨海新区（天津自贸试验区）以及福州市、厦门市和平潭综合实验区（福建自贸试验区）范围内全面实施，或在所在省（直辖市）推广试验。这并非改革试点任务范围的简单扩大，而是为了在更宽领域、更高层次开展更有效的改革开放探索，既可以调动更大范围、更高层次的改革开放创新资源，也可以满足更大范围市场主体开放发展的实际诉求，有助于更好地发挥自贸试验区的辐射带动作用。之后，各自贸试验区虽没有在国务院批复的方案中明确具备条件的改革试点任务可以在更大范围内全面实施，但各自贸试验区所在的省直、市直相关部门在推进改革试点任务过程中，很多都突破了120平方公里范围的限制，直接在更大范围开展改革开放创新探索。
开放布局不断拓展
从开放布局来看，自贸试验区建设十年，从东部沿海地区不断向内陆、向沿边地区拓展，并逐步实现了东部沿海、京津冀、长三角等特定区域全覆盖。截至2013年7月底，我国先后6轮在全国范围内部署设立了21个自由贸易试验区，涉及21个省份的51个城市和海南岛全岛，共计67个片区，形成了覆盖东西南北中、辐射全国、面向全球的改革开放创新格局。
2013年开始设立的前两批4个自贸试验区全部位于东部沿海地区。改革开放以来，我国具有开创性、引领性的开放平台和载体都始于东部沿海地区。自贸试验区也不例外，2013年9月率先在上海设立我国第一个自贸试验区，与上海产业基础雄厚、对外开放经验丰富、改革开放探索应用场景多等密切相关。2015年4月，为了与上海自贸试验区形成对比试验、互补试验，通过试验的多样性验证制度创新，建设更多改革开放试验田，我国在广东、天津、福建再新设3个自贸试验区。从前两批自贸试验区设立区域来看，为了更快取得试验效果，均选择了经济发展水平和开放发展水平较高的东部沿海地区。
2017年首次向内陆地区拓展。2017年3月，国务院批复设立第3批7个自贸试验区，首次拓展到了中西部地区和东北地区。除第3批的浙江自贸试验区位于东部沿海地区之外，其他6个自贸试验区都位于中西部地区和东北地区，这有助于探索形成适宜内陆地区特点的改革试点经验，开展更有针对性的风险压力测试，为中西部和内陆地区开放发展探索路径，积累经验。
2019年首次实现沿海地区全覆盖、首次拓展到沿边地区。2019年8月，国务院批复设立第5批6个自贸试验区。其中，在山东、江苏、河北新设自贸试验区，实现了我国沿海省份自贸试验区的全覆盖，连点成线、连线成面，形成对外开放的前沿地带，全方位发挥沿海地区对腹地的辐射带动作用，更好地服务陆海内外联动、东西双向互济的对外开放总体布局。同时，在广西、云南、黑龙江新设自贸试验区，是我国首次在沿边地区布局自贸试验区，这有利于通过改革创新助推沿边开放，辐射带动沿边地区发展，为我国进一步密切同周边国家经贸合作、提升沿边地区开放水平，提供可复制、可借鉴的改革创新经验。
2020年首次实现京津冀全覆盖、长三角全覆盖。2020年第6批自贸试验区设立，新增北京自贸试验区，实现了京津冀全覆盖，有利于推动京津冀协同发展；新增安徽自贸试验区，实现了长三角全覆盖，有利于推动长三角一体化发展。
设立形式不拘一格
我国自贸试验区在设立形式上，既相对统一，有一些原则性要求，又根据具体情况，不拘一格。总体来看，21个自贸试验区主要依托发展基础较好的国家级新区、园区设立，每个自贸试验区一般不超过3个片区，总面积在120平方公里以内（海南除外）。但也涌现出了全岛设立自贸试验区、增设新片区、跨省设立自贸试验区、扩区等新形式，具体来看：
首次全岛设立自贸试验区。2018年9月，国务院批复设立海南自由贸易试验区，实施范围是海南全岛，共3.54万平方公里。这与前3批11个自贸试验区不同，突破了120平方公里范围的限制，具有明显的“全域性”试点特征。海南位于我国最南端，是相对独立的地理单元，实行更加积极主动的开放战略，有助于将海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要开放门户。全岛试点具有更为广阔的试验空间，更多元的试验基础，更全面的试验内容，可以充分发挥独立地理单元的区位优势和全岛试点的整体优势，增强制度创新的整体性、协同性和系统性，能够更好地服务国家战略，形成更具系统集成性的改革试点经验。与此同时，建设海南自贸试验区与探索建设中国特色自由贸易港相衔接，为逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策制度体系打好坚实基础。海南自贸试验区批复设立两年后的2020年6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》正式公布，开启了海南自由贸易港建设的新阶段。
首次设立新片区。2019年7月，国务院批复设立上海自贸试验区临港新片区，这是中国自贸试验区建设首次增设新片区。增设临港新片区不是在原自贸试验区基础上的简单扩区，也不是简单的政策平移，而是在上海自贸试验区五年建设取得明显成效基础上的全方位、深层次、根本性的制度变革。增设临港新片区，是为了对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区，选择国家战略需要、国际市场需求大、对外开放程度要求高，但其他地方又不具备实施条件的重点区域，实施具有较强国际竞争力的开放政策制度，开展更大力度的风险测试和压力测试。增设临港新片区，明确了以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，以投资贸易自由化便利化为核心的政策制度体系，确立了打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区的战略定位，是主动服务和融入国家重大战略，更好地服务对外开放总体战略布局的重大决策部署。
首次跨省设立自贸试验区。2019年8月设立的河北自贸试验区在片区选择上不同于其他自贸试验区，共有雄安、正定、曹妃甸、大兴机场等4个片区，其中大兴机场片区跨越河北、北京两地，是首个跨省自贸片区。大兴机场片区坐落于河北和北京共建、共管、共享的大兴机场临空经济区，涵盖两地共建共管共享的综合保税区，合力建设国际交往中心功能承载区、国家航空科技创新引领区和京津冀协同发展示范区。这种跨省设立的自贸试验区通过在制度创新上协同推进，有助于推动两地产业协同创新、促进要素跨区域自由流动和高效配置，也有助于形成布局合理、产业互补、协同推进、融合发展的区域格局，增强开放协同效应，带动京津冀区域开放发展，更好地服务京津冀协同发展战略实施。
首次扩展区域。2020年8月30日，国务院批复浙江自贸试验区扩展区域方案，从浙江舟山一地的三个片区拓展到了宁波、杭州、金义三个片区，扩展区域实施范围119.5平方公里。浙江自贸试验区扩展区域从过去聚焦油气全产业链拓展到了“五大功能定位”，在进一步强化油气全产业链制度创新的同时，明确要打造以油气为核心的大宗商品资源配置基地、新型国际贸易中心、国际航运与物流枢纽、数字经济发展示范区和先进制造业集聚区。
试验任务不断丰富
从试验任务来看，自贸试验区既有贸易、投资、金融开放创新、政府职能转变等共性试验任务，又有一些服务国家重大战略、服务当地产业发展等方面的差异化试验任务，不同自贸试验区试验任务不同。随着自贸试验区的深化探索，试验任务也在不断丰富。
不同自贸试验区的试验任务不同。自贸试验区强调以制度创新为核心，引领高水平制度型开放，这意味着自贸试验区的试验任务向国内制度层面延伸，各自贸试验区需要结合其在国家中的战略定位和特色优势产业的不同特征，设计不同的政策制度体系。不同自贸试验区在国家中的战略定位不同，服务国家战略的切入点不同，其政策制度诉求和试验任务也自然不同；不同自贸试验区特色优势产业不同，且从产业开放发展角度来讲，开放重点由要素和资本等准入环节，向准营、准营后等整个生产经营所有环节拓展，不同行业特别是服务业需要结合不同行业特点，重构新的开放型行业管理制度，破除制约产业高质量发展的体制机制障碍，其试验任务自然也不同。因此，各自贸试验区需要根据自身特点，量身定制不同的政策制度体系。在实际推进建设过程中，除了不同自贸试验区试验任务不同以外，不同片区能够承载的试验任务也不同，同一个自贸试验区，总体方案和深化方案、全面深化方案也不同。即使是贸易、投资、金融开放创新、政府职能转变等共性试验任务，各地情况不同，探索的路径和方式、形成的改革试点经验也不同。
自贸试验区试验任务不断丰富。随着自贸试验区的深化探索，贸易、投资、金融开放创新、政府职能转变等共性试验任务不断丰富拓展，差异化试验任务更是不断丰富。从差异化试验任务来看，从最初的对标国际经贸新规则，逐步拓展到了深化两岸经济合作、粤港澳大湾区建设、京津冀协同发展、共建“一带一路”、长江经济带发展、长三角一体化发展、西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部地区现代化、海洋强国、创新驱动发展、深化中日韩区域经济合作、打造面向东盟的国际陆海贸易新通道、创新沿边经济社会发展新模式、建设对以俄罗斯及东北亚为重点的开放合作高地、探索中非经贸合作等诸多领域，以日益丰富的改革试验任务，有效服务国家重大战略实施。
截至2023年7月底，我国对21个自贸试验区共发布了28个总体方案、深化方案和全面深化方案，同时还发布了外商投资准入负面清单、自贸试验区外商投资安全审查管理办法、支持自贸试验区深化改革创新、支持中国（浙江）自贸试验区油气全产业链开放发展、推进自贸试验区贸易投资便利化改革创新、在有条件的自贸试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放等多个专项政策，改革试验任务累计达3400余项。
中国自贸试验区建设的重大原创性贡献
中国自贸试验区十年改革创新实践，是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论在对外开放领域的最佳体现，不仅为我国高质量发展作出了重大贡献，也是世界自由贸易园区发展史上的重大创举，为在逆全球化思潮抬头背景下与世界各国如何通过扩大自主开放推动构建开放型世界经济提供了中国方案，作出了中国贡献，属于重大原创性贡献。
自贸试验区为“六个必须坚持”贡献了最佳实践案例
自贸试验区作为中国推进高水平对外开放的重大原创性实践，离不开科学的世界观和方法论作为指导。党的二十大报告明确提出“六个必须坚持”，这是习近平
新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论的集中体现。自贸试验区在其建设和推进过程，充分体现了“六个必须坚持”，是高水平开放领域贯彻落实“六个必须坚持”的最佳实践案例。例如，自贸试验区在跨境电商、教育、医疗、文化等领域的改革开放试点，为广大人民群众多元化消费提供了有效供给，为消费升级提供了重要支撑，是必须坚持人民至上的重要体现；自贸试验区坚持中国的问题必须从中国基本国情出发，不盲目对标国际高标准经贸规则，把规则对标同中国国情、中国发展阶段紧密结合，探索了适合自身发展特色的新路径新模式，实现了开放模式的重大突破，是必须坚持自信自立的重要体现；自贸试验区以制度创新为核心任务，制度创新本身就是必须坚持守正创新的重要体现；自贸试验区聚焦改革开放实践中遇到的新问题、深层次问题、包括国际变局中的重大问题开展制度创新，是必须坚持问题导向的重要体现；自贸试验区强调系统集成创新，是必须坚持系统观念的重要体现；自贸试验区为逆全球化思潮抬头背景下各个国家推进自主开放提供了可资借鉴的先进经验，为与世界各国一起通过扩大自主开放推动构建开放型世界经济作出中国贡献，提供中国方案，是必须坚持胸怀天下的重要体现。
自贸试验区为高质量发展作出了重大贡献
党的二十大报告明确，全面建设社会主义现代化国家的首要任务是高质量发展，强调这是中国式现代化的本质要求，并从社会主义市场经济体制、现代化产业体系、乡村振兴、区域协调发展和高水平开放等五个方面对高质量发展这一首要任务做出了具体部署。从自贸试验区十年建设成效看，自贸试验区与高质量发展的五大部署高度契合，在全方位服务和引领高质量发展中作出了重大贡献。例如，自贸试验区推出了一系列首创性制度创新，既有准入前国民待遇加负面清单管理模式、跨境服务贸易负面清单、国际贸易“单一窗口”等根本性的制度变革，也有围绕海关通关一体化等领域的系统性制度创新，还有工程建设项目审批等领域的全流程制度优化，助力我国加快构建高水平社会主义市场经济体制。再比如，自贸试验区作为高水平开放的最前沿平台载体，既在放宽准入限制、推进高水平制度型开放方面发挥了重要引领作用，也在开放型经济发展中发挥了主导作用。2022年，21个自贸试验区以不到全国千分之四的国土面积，实现了占全国17.8%的进出口贸易和18.1%的外商直接投资，为稳住外贸外资基本盘作出了重大贡献，发挥了重要的压舱石和主阵地作用。再比如，自贸试验区推动形成了一批世界领先的产业集群，上海新能源和智能网联汽车、电子信息、生物医药等世界级产业集群加快形成，天津飞机融资租赁跃居全球第二位，浙江舟山万亿级油气全产业链格局形成，已成为全国最大油气储备基地，等等，为高质量发展作出了重大贡献。与此同时，自贸试验区在推动区域协调发展、全面推进乡村振兴、服务科教兴国战略、强化现代化人才支撑、绿色发展等方面也作出了重要贡献。
自贸试验区为推动构建开放型世界经济作出了中国贡献
我国海关特殊监管区域和自由贸易试验区都属于世界海关组织定义的自由贸易园区（Free Trade Zone，简称FTZ，中文一般简称自贸区）。但我国自贸试验区与国际上大部分自由贸易园区不同。国际上其他国家的自由贸易园区多以集散“货物贸易”相关要素资源为主，而我国自贸试验区向集散“服务贸易”相关要素资源拓展，明确以制度创新为核心任务，并强调以可复制可推广为根本要求，突破了国际上传统自由贸易园区的围网或区域范围限制，探索了原本局限于园区的政策制度、拓展到区外乃至全国的新路径新模式，适应了全球以服务业和服务贸易扩大开放为主的新要求，满足了服务业开放的无边界性、差异性等主要特点，也适应了国际经贸规则的新趋势，可以说是在世界自由贸易园区发展史上的重大突破，这是习近平新时代中国特色社会主义思想推动中国改革开放事业发展的重大创举，具有鲜明的时代特征和中国特色。中国对自贸试验区的改革探索与发展实践，是在多边贸易体制受阻、区域一体化受政治集团化冲击等复杂国际背景下，我国推进自主开放的伟大实践，必将为逆全球化思潮抬头背景下各个国家如何推进自主开放提供可资借鉴的先进经验，为与世界各国一起通过扩大自主开放推动构建开放型世界经济作出中国贡献，提供中国方案。
推动自贸试验区作出更多原创性贡献
今年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，要按照实施自贸试验区提升战略的总体要求，进一步提升自贸试验区发展能级，争取在开放模式上进一步创新突破，在新兴领域形成更多中国方案，作出更多原创性贡献。
加快实施自贸试验区提升战略
党的二十大报告首次明确提出，要实施自贸试验区提升战略。为此，需要在前期改革创新探索基础上，重点在提升上下功夫。一是要提升对标高标准国际经贸规则的能力，推动重点领域改革开放，更好地服务构建高水平社会主义市场经济体制建设。加快落实在有条件的自贸试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施，并聚焦贸易投资自由化便利化、数据安全有序流动、知识产权保护、环境保护、政府采购、劳工、透明度等重点议题，进一步开展更大力度的风险测试和压力测试。二是要提升市场准入水平。进一步扩大外商投资市场准入，合理压缩外商投资准入负面清单，推进医疗、教育、养老、电信等重点服务业领域改革开放。建立并完善外资准入负面清单与市场准入负面清单衔接机制，努力清除清单外的各种隐性壁垒。在海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单改革探索基础上，尽快出台自贸试验区跨境服贸负面清单，并不断优化跨境服贸负面清单形式和管理方式。三是要提升系统集成创新水平。选取医养健康、智能制造、集成电路、量子信息、文化旅游等重点或特色产业，基于全产业链开展制度创新，量身定制一揽子政策制度，着力破解制约产业高质量发展的各种体制机制障碍，构建覆盖全产业链的制度创新工作机制和系统性政策制度体系。在保税维修、再制造、新型易货贸易、离岸贸易、平台经济、数字经济和数字贸易等新业态新模式领域开展前瞻性政策制度设计，加快系统集成创新，推动相关领域高质量发展。要以制度创新助力加快建设现代化产业体系，维护中国产业链供应链安全稳定。同时，要大胆创新、大胆赋权，实质性提升自贸试验区改革开放创新权限，避免“挤牙膏式”赋权、“留一手式”赋权等赋权方式，把赋予自贸试验区更大改革自主权真正落到实处。
在开放模式上进一步创新突破
中国自贸试验区作为自主开放模式的重大突破，未来仍有进一步突破的空间。例如，可考虑在内陆地区突破传统区位劣势，探索建设适宜内陆地区特色、具有开创性的高能级自贸试验区。过去，中西部和东北等内陆地区一般是跟随型开放，内陆地区跟随沿海地区推进改革开放进程，鲜有首创性的开放举措。这种开放推进模式与改革开放以来我国以制造业和货物贸易开放发展为主的阶段性特征密切相关，在这一阶段，是否处于沿海地区、是否有海运港口是制约开放发展的关键因素。但随着我国对外开放进程的不断推进，我国慢慢过渡到了以服务业和服务贸易开放发展为主的新阶段，海港对服务业和服务贸易开放发展的制约作用有限，内陆地区对外开放的区位劣势在一定程度上得到了缓解。而且，随着数字经济和数字贸易快速发展阶段的到来，内陆地区的区位劣势会得到进一步缓解。因此，内陆地区迎来了后发赶超的重要机遇，不能再简单地跟随东部沿海地区推进改革开放进程，而应该转变观念，结合各地工业化发展阶段及产业特色，重点聚焦“服务”“数字”等相关要素资源开展超常规政策制度设计，加快开展有别于东部沿海地区、适应内陆地区的首创性改革开放探索，争取为内陆地区后发赶超探索新路径。因此，在内陆地区建设具有超常规政策制度的高能级自贸试验区，推动内陆地区由跟随型开放向开创性、引领型开放转变，是自贸试验区开放模式突破的重要方向之一，有望为包括中国内陆地区在内的全球内陆地区开放发展探索新的模式，作出新的重大原创性贡献。
在新兴领域形成更多中国方案
当前，全球新领域新议题不断涌现，但全球在很多领域并未达成共识。我国能否在新兴领域形成中国方案，作出中国贡献，也是未来自贸试验区改革创新探索的重要方向之一。例如，适应和把握数字经济和数字贸易发展需要，可考虑设立数字经济自由区。党的二十大报告明确提出，推动货物贸易优化升级，创新服务贸易发展机制，发展数字贸易，加快建设贸易强国。货物贸易、服务贸易、数字贸易都是加快建设贸易强国的重要内容。在推动货物贸易优化升级方面，我国有改革开放以来设立的各类海关特殊监管区域，主要围绕“货物”相关要素资源开展政策制度设计，在推动我国制造业和货物贸易开放发展中发挥了重要作用。创新服务贸易发展机制，我国有以制度创新为核心，以可复制可推广为根本要求，适应服务业和服务贸易发展需要的自贸试验区，主要围绕“服务”要素资源开展改革开放创新探索。发展数字贸易，特别是在数字经济和数字贸易快速发展的新阶段，我国急需设立适应数字经济开放发展需要的数字经济自由区，主要围绕集聚和配置“数字”要素开展改革开放探索，为带动全国数字经济和数字贸易发展探索新路径，积累新经验。因此，从服务加快建设贸易强国的总体要求出发，未来既需要服务货物贸易优化升级的海关特殊监管区域，也需要服务创新服务贸易发展机制的自贸试验区，更需要服务发展数字贸易的数字经济自由区，三种区域可以并行发展，各有侧重。为此，在自贸试验区建设基础上升级设立数字经济自由区具有历史必然性，也具有原创性特征，有望形成新的中国方案，作出新的中国贡献。
作者系商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员、博士生导师