深化金融开放和推动国际金融秩序变革的《对外关系法》

经过四十多年的改革开放，我国已经成为全球第二大经济体，并在全球政治和经济秩序中占据重要地位。对外开放是我国基本国策。《中华人民共和国对外关系法》（下称《对外关系法》）是一部扩大对外开放的法律。对外开放涉及贸易、投资和金融等多个领域，就金融领域来说，我国在开放金融业的同时应完善国内法治和相关监管机制，防范和化解金融风险，并维护我国及我国投资者的海外利益。与此同时，我国要与其他国家以及国际组织加强合作，并基于我国国际地位，推动国际金融秩序良性变革。在上述方面，《对外关系法》作为一部统领我国对外关系的基础性、综合性大法，无疑提供了重要的指导方针。

我国涉外经济金融法治历程

改革开放以来，经过多年实践与积累，我国形成了以国内法（包括法律、行政法规、部门规章等）和国际条约为主的涉外经济金融法治体系。伴随我国改革开放进程，我国涉外经济金融立法主要经历了以下几个阶段：

一是改革开放初期，根据当时的经济状况，我国制定了专门适用于吸引外商投资和涉外经济合同的法律。我国于1979年、1986年和1988年相继颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》（下称《中外合资经营企业法》）《中华人民共和国外资企业法》（下称《外资企业法》）和《中华人民共和国中外合作经营企业法》（下称《中外合作经营企业法》），这三部法律统称为“外资三法”；1985年制定《中华人民共和国涉外经济合同法》（下称《涉外经济合同法》），适用于企业或者其他经济组织同外国的企业和其他经济组织或者个人之间订立的经济合同；1986年的《中华人民共和国民法通则》第八章也就涉外民事关系的法律适用做出了专门规定。

二是伴随1993年“国家实行社会主义市场经济”写入《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》），我国相继出台多部发展社会主义市场经济的立法，在促进市场主体和市场机制发展的同时，也开始建立健全维护市场秩序的监管机制。1993年颁布《中华人民共和国反不正当竞争法》，1994年出台《中华人民共和国对外贸易法》，1995年制定《中华人民共和国公司法》（下称《公司法》）。在金融外汇领域，改革开放初期，我国实行外汇留成管理制度，1993年11月14日，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定要求“改革外汇体制，建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场，逐步使人民币成为可兑换货币”，我国汇率市场化改革正式起步。1996年4月1日，《中华人民共和国外汇管理条例》（下称《外汇管理条例》）正式颁布，消除了经常账户下非贸易非经营性交易的汇兑限制，取消了因私用汇的汇兑限制，扩大了供汇范围，提高了供汇标准。1996年12月1日，我国接受《国际货币基金组织协定》（下称《基金协定》）第八条第２款、第３款、第４款的义务，宣布实现人民币经常项目下的可兑换，随后《外汇管理条例》做出相应修改。1995年出台《中华人民共和国商业银行法》，适用于外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行，《商业银行法》关于资本充足率不得低于8%的规定也采纳了巴塞尔协议I（1988 Basel Accord）的标准。此后，随着国内立法的完善，我国也将相关领域法律合并，统一适用于国内和涉外经济关系。1999年《中华人民共和国合同法》生效后，原先的《中华人民共和国经济合同法》《涉外经济合同法》同时废止。

三是在2001年加入世界贸易组织（WTO）之后，我国对外开放进入全面深化阶段，这时期我国涉外法治建设快速发展。一方面为履行国际条约义务，我国对相关法律法规进行修订。入世之前，当时的《中外合资经营企业法》第九条第二款规定，“合营企业所需原材料、燃料、配套件等，应尽先在中国购买，也可由合营企业自筹外汇，直接在国际市场上购买”。WTO《与贸易有关的投资措施协议》第二条及该协议所附《解释性清单》第一项要求WTO成员不得以任何形式限制企业购买、使用当地生产的或者来自于当地的产品。因此，《中外合资经营企业法》相应条款修改为“合营企业在批准的经营范围内所需的原材料、燃料等物资，按照公平、合理的原则，可以在国内市场或者在国际市场购买”。另一方面为配合入市，我国也进一步加强和完善维护市场秩序和监管机制的立法。2006年制定《中华人民共和国外资银行管理条例》，规定外国银行或金融机构在我国设立外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行以及外国银行代表处的设立条件、业务范围和监管制度，2001年出台的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》废止；2007年制定《中华人民共和国反垄断法》（下称《反垄断法》），制止垄断行为、保护市场公平竞争。

四是党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国对外开放继续深入推进，涉外领域立法在广度和深度上大幅拓展。一方面，金融领域对外开放门槛不断降低，我国承诺入世后3年内允许外国证券公司设立合资公司，外资股权不超过三分之一，目前，我国已经允许设立外资独资证券公司；2019年制定新的《中华人民共和国外商投资法》，确立了针对外资的准入前国民待遇加负面清单管理制度；随着《公司法》和《中华人民共和国合伙企业法》的颁布和修订，其中有关公司治理的有关规定实已优于“外资三法”，外商投资在我国设立企业的治理规则适用上述两法的规定。此外，随着我国经济实力的提升，中企不断发展壮大，中国也成为资本输出大国，相关涉外立法也为中企“走出去”提供支持。2017年国家发展改革委制定《企业境外投资管理办法》，加强境外投资宏观指导，促进境外投资持续健康发展，维护我国国家利益和国家安全。

根据全国人大常委会法制工作委员会提供的数据，截至2023年6月底，我国现行有效297部法律中，专门涉外法律52部，含涉外条款的法律150余部。此次《对外关系法》的出台填补了我国涉外法治体系建设中存在的制度短板和发展弱项，对我国发展对外关系作出规定，集中阐述我国对外大政方针、立场主张，《对外关系法》既是扩大对外开放的法律，也是维护国家主权、安全、发展利益的法律。我国金融领域的对外开放也需遵循《对外关系法》的相关原则与规定。

《对外关系法》对深化金融开放立法的指导意义

党的二十大报告指出，中国坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略。就金融领域的开放而言，涉及三种关系：经济金融交易的民商事关系、我国对金融业的监管、我国与外国政府和/或国际组织之间的关系。民商事关系的当事人在不违反法律强制性规定的前提下享有意思自治，包括选择涉外交易的准据法。对于后两种关系，《对外关系法》相关条款对于金融领域改革开放和涉外法治的完善具有重要的指导意义。

首先，金融在开放的同时必须注重国家安全的维护。《对外关系法》第一条所述立法目的之一就是为“维护国家主权、安全、发展利益”。在《对外关系法》颁布之前，《反垄断法》第三十八条规定，“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，应按照国家有关规定进行国家安全审查。”《外商投资法》第三十五条也规定，“国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。”国家发展改革委和商务部制定的《外商投资安全审查办法》就外资安全审查的审查机构、审查范围、申报机制、审查程序和时限等方面做了规定。但是，《外商投资安全审查办法》第二十二条规定，“外国投资者通过证券交易所或者国务院批准的其他证券交易场所购买境内企业股票，影响或者可能影响国家安全的，其适用本办法的具体办法由国务院证券监督管理机构会同工作机制办公室制定。”不过，有关具体办法尚未出台，这是需要尽快解决的问题。需要注意的是，《对外关系法》第三十三条明