我国出口管制清单制度及其新发展

出口管制清单是我国出口管制的重要制度之一，决定了出口管制的物项范围，是我国《对外关系法》在出口管制领域运用较为充分、使用较为成熟的政策工具。近年来，我国不断扩充出口管制清单，突出特点是出口管制的物项范围不断扩大，更多地纳入与国家安全和利益有关的其他两用物项。在百年未有之大变局下，我国出口管制清单在秉持履行防扩散等国际义务的同时，将会更多地参照国际通行做法将基于国家安全和利益目的的物项纳入管制范围，不断完善出口管制清单。未来，统一和整合现有管制清单是大势所趋。

出口管制清单的实施目的

出口管制清单是指出口管制法授权的机构根据规定程序对有管制必要的敏感物项制定的清单，并根据实际需要进行调整。出口管制清单的发布旨在确定管制物项的范围，以提高出口管制的确定性、可预见性、透明度，更好地服务于出口管制目的。

在我国，“出口管制”特指国家对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项（统称“管制物项”）的出口实施的管制。其中，“两用物项”是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务。“军品”是指用于军事目的的装备、专用生产设备以及其他相关货物、技术和服务。“核”是指核材料、核设备、反应堆用非核材料以及相关技术和服务。

我国实施出口管制主要有两个目的：一是维护国家安全和利益；二是履行防扩散等国际义务。《中华人民共和国国家安全法》对“国家安全”给予了明确界定，即“国家安全”是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。在防扩散等国际义务方面，作为联合国会员国，我国有义务遵守联合国安理会“第1540号决议”提出的有关大规模杀伤性武器及其运载工具防扩散的要求。我国还是《核不扩散条约》《禁止化学武器公约》《禁止生物和毒素武器公约》《武器贸易条约》的缔约国，这些国际条约对我国具有约束力。此外，我国还加入了致力于核出口管制的多边机制——“桑戈委员会”与“核供应国集团”，虽然这些出口管制多边机制发布的文件不具有法律约束力，但是我国作为参加国应自觉参照执行相关要求。

根据《中华人民共和国出口管制法》（下称《出口管制法》）的规定，国家有权对从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项采取禁止措施或者限制性措施。也就是说，我国出口管制措施既包括禁止出口措施，也包括限制出口措施。对于禁止出口的管制物项，不得出口。对于限制出口的管制物项，需要申请出口许可证，只有获得出口管制主管部门签发的出口许可证，方可出口。对于管制的出口活动，既包括任何人从中国境内进行的跨境出口，也包括中国公民、法人和非法人组织未发生跨境转移行为时的“视同出口”。由此可见，我国出口管制制度在管制措施、管制的活动和主体等方面是比较全面的。

由于不同类型的管制物项各有特点并受不同国际条约约束，我国有多个政府部门在其职权范围内参与出口管制工作，包括商务部、工业和信息化部、海关总署、国家国防科技工业局、国家原子能机构、中央军委装备发展部等。其中商务部主要负责两用物项出口管制，国防科工局和军委装备发展部负责军品出口管制，国防科工局和商务部负责核（包括核材料、核设备或者反应堆用非核材料及其相关技术）出口管制。

出口管制清单的制定依据：我国出口管制法律体系及其演变

对两用物项、军品、核以及其他敏感物项进行出口管制是国际上的通行做法，也是国际义务和国际承诺的要求。例如，为了防止核武器、生物武器、化学武器这类大规模杀伤性武器及其运载工具扩散，联合国安理会在2004年4月28日通过“第1540号决议”，要求联合国会员国制定和实施相关法律法规，以禁止非国家行为者（尤其是为恐怖主义目的）制造、获取、拥有、开发、运输、转移或使用核武器、生物武器、化学武器及其运载工具，以及禁止相关主体企图从事上述活动、作为共犯参与上述活动、协助或资助上述活动。目前，大多数联合国会员国很好地执行了“第1540号决议”的要求，特别是通过国内立法采取了相应措施以禁止非国家行为者制造、获取、拥有、开发、运输、转移或使用核生化武器及其运载工具。在联合国主持下，一些国家通过谈判还签署了《核不扩散条约》《禁止化学武器公约》《禁止生物和毒素武器公约》《武器贸易条约》《禁止核武器条约》等，这些国际条约也要求缔约国对相关物项进行出口管制。此外，一些国家还组成或参加了不具有法律约束力的出口管制多边机制，例如瓦森纳安排、导弹技术控制机制、桑戈委员会、澳大利亚集团、核供应国集团，这些论坛性质的多边机制发布的出口管制指南和管制清单得到了参加方的积极采纳，也被许多非参加方借鉴。

与美国等国家相比，我国建立系统性出口管制制度的时间相对较晚，主要始于20世纪90年代，而且通常是在加入相关国际协定或者出口管制多边机制后，为履行国际义务和承诺而颁布相关物项的出口管制立法。例如，1992年3月我国加入《核不扩散条约》，1997年加入核不扩散出口管制多边机制“桑戈委员会”。为了履行国际义务和对外承诺，我国先后于1997年9月10日发布《核出口管制条例》，1997年10月22日发布《军品出口管理条例》，1998年6月10日发布《核两用品及相关技术出口管制条例》，2002年8月22日发布《导弹及相关物项和技术出口管制条例》。1984年11月5日，我国加入《禁止生物和毒素武器公约》，2002年10月14日发布《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》；1993年1月13日，中国作为创始缔约方签署了《禁止化学武器公约》（1997年4月25日正式加入），1995年12月27日颁布《监控化学品管理条例》，1996年发布《各类监控化学品名录》，1997年发布《<监控化学品管理条例>实施细则》，2002年10月18日发布《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》。为了对商用密码进行出口管制，我国在2009年颁布了《中华人民共和国密码法》（下称《密码法》），并在2023年对《商用密码管理条例》进行修订。此外，为了便于开展出口管制许可证签发工作，商务部、海关总署等机构还发布了一系列部门规章，包括《两用物项和技术进出口许可证管理办法》《两用物项和技术出口通用许可管理办法》《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》《民用航空零部件出口分类管理办法》等。

2020年10月17日，十三届全国人大常委会通过了我国第一部统一、全面和综合性的出口管制立法——《出口管制法》（2020年12月1日起实施），我国出口管制制度实现新的飞跃。该法共有49条，规定了总则、管制政策、管制清单、管制措施、监督管理、法律责任和附则，不仅适用于军品出口管制，也适用于两用物项、核以及与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务有关的其他物项。《出口管制法》的颁布和实施标志着我国在出口管制方面形成了以《出口管制法》为统领、以6部行政法规（包括《军品出口管理条例》《核出口管制条例》《核两用品及相关技术出口管制条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《监控化学品管理条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》）为核心配套、以《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等部门规章和规范性文件为有效补充的完整法律体系。

我国出口管制清单体系