我国出口管制的发展历程与展望

我国出口管制发展已有40多年，在借鉴国际经验的基础上，形成了自身的发展特色。2020年10月17日，经十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过，《中华人民共和国出口管制法》（下称《出口管制法》）于2020年12月1日起正式实施。这部法律的出台是我国出口管制发展的里程碑，既是对我国探索中前进的出口管制制度发展的固化，也开启了我国出口管制发展的新阶段。未来，我国出口管制将不断完善，并在维护国家安全与利益过程中发挥越来越重要的作用。

我国出口管制的发展历程

20世纪80年代以来，我国出口管制经历了从无到有、从萌芽到成熟的发展历程。根据出口管制法律制度的建设以及我国战略贸易行为的变化，可以将我国出口管制管理体系的发展演变分为四个阶段。

萌芽阶段（1979—1992年）

改革开放以来，我国政府逐渐对战略贸易有了初步认识，并明确出口管制问题的立场。1989年，我国成立了国家军品贸易管理委员会。负责制定军品进出口的相关法规和政策，统管军品进出口。该委员会还下设国家军品贸易局，负责军品出口的具体工作和日常事务。此外，军品相关技术的出口审批则由原对外贸易经济合作部和原国家科技委员会共同负责。在这一阶段，出口管制的重点主要在武器装备及技术转让上，国家没有专门的部门对两用物项进行管制。

初始阶段（1993—2001年）

随着国内外政治、经济形势的变化，我国政府日益重视出口管制工作。国际上，作为联合国安理会常任理事国，我国逐渐树立负责任大国形象，积极参与国际防扩散条约，维护多边防扩散机制，1992年加入了《不扩散核武器条约》，1993年签署了《禁止化学武器公约》。

在国内，我国于1994年出台了《中华人民共和国对外贸易法》（下称《对外贸易法》），其中明确规定国家限制或禁止危害国家安全或社会公共利益的货物和技术的出口，并对限制进口或出口的货物和技术实行配额或者许可证管理；2000年，我国还修订了《中华人民共和国海关法》（下称《海关法》），规定海关对禁止性或限制性货物进出境实施监管。这两部法律的制定与完善为我国的两用物项出口管制工作提供了法律依据，标志着我国逐渐加强两用物项出口管制制度建设。

在《对外贸易法》《海关法》等法律法规的基础上，20世纪90年代初，原对外贸易经济合作部在其科技司成立了专门负责两用品出口管制的处室，1997年外交部成立军控司，这都标志着我国出口管制工作的地位不断提升。

发展阶段（2002—2019年）

这一时期，出口管制得到党中央、国务院领导的高度重视。我国政府加大了对出口管制的投入，采纳国际通行规范和做法，大力加强和完善防扩散出口管理的体制建设，相继制定并实施了一系列法律法规，形成了一整套涵盖核、生物、化学和导弹等各类敏感物项和技术及所有军品的完备的出口管制体制。

在此基础上，两用物项和技术出口管制管理体系也日趋成熟、完善。2002年，我国政府相继颁布了《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》及相关领域的管制清单，同时修订和更新了《核两用品出口管制条例》及其清单。

这一阶段，我国两用物项出口管制管理制度也快速发展。特别是在2014年，商务部调整内设机构，组建产业安全与进出口管制局，我国两用物项出口管制管理职能进一步丰富和深化。

成熟阶段（2020年至今）

2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了《出口管制法》。这是我国出口管制领域的第一部基本法，该法历经三次审议，于2020年12月1日起施行。《出口管制法》作为出口管制制度的顶层设计，以法律的形式对我国出口管制新理念、新举措和新经验进行了固定。《出口管制法》的颁布施行是我国出口管制制度演进中的里程碑，标志着我国出口管制制度走向成熟。在国际政治经济格局发生复杂变化，大国博弈日趋加剧，传统安全和非传统安全威胁交织的严峻形势下，我国出口管制制度体系将进一步完善，而《出口管制法》通过严格的制度设计和责任规定，为我国国土安全、军事安全、经济安全、科技安全、信息安全、资源安全、核安全等提供了保障路径。

我国出口管制的发展特点

回顾几十年的发展经验，我国出口管制管理体系是在符合国际惯例的基础上，结合自身特点建立起来的，其发展特点可以总结为以下几个方面。

从行政管理向法治化管理转变

在计划经济时代，我国主要依靠行政手段对进出口进行管理。随着改革开放的深入，特别是加入世界贸易组织（WTO）后，我国国内经济和对外贸易环境发生了较大的变化。近年来，中国的出口管制广泛采取国际通行的许可管理制度、最终用户和最终用途证明制度、清单控制方法、全面控制原则等，大力加强和完善防扩散出口管理的体制建设，相继制定并实施了一系列法律法规。所有法规均对违法出口行为规定了具体的处罚措施，而且法规的管制范围与国际通行做法基本保持一致。例如，核领域清单已与桑戈委员会、核供应国集团的清单完全相同，并将根据桑戈委员会及核供应国集团清单的变化不断进行相应调整；生化领域清单与澳大利亚集团的清单基本一致；导弹领域清单与导弹及其技术控制制度的附件基本一致。在出口管制实践中，中国两用物项出口管制主管部门商务部还可依法对上述清单外物项和技术的出口实施临时管制。此外，《对外贸易法》《海关法》《刑法》《行政处罚法》《货物进出口管理条例》《技术进出口管理条例》等，也为中国的防扩散出口管制提供了法律依据。

从应对性管理到主动管理转变

从出口管制的发展历程来看，我国出口管制政策的转变是内外因素共同作用的结果。国际安全和防扩散形势的不断变化促使中国选择出口管制。同时，随着我国国家安全需要的增强，政府逐渐认识到出口管制的重要性。因此，我国出口管制也经历了一个由被动到主动的过程。随着对两用物项出口管制认识的加深，商务部主动加强出口管制的管理工作，不断细化配套管理措施。例如，在两用物项出口管制领域，依照出口管制法规，建立了一套行之有效的出口管制许可程序，开发了相应的计算机网络管理程序，实现了“网上申请—网上传输—网上审批—网上许可”的全过程电子化、网络化，并实现与海关联网，从而对出口情况进行实时监控。此外，商务部还主动与海关总署合作，开发了具有中国特色的两用物项和技术海关HS编码制度，不仅方便了企业报关，还大大提高了海关监管水平。现阶段，中国的出口管制制度不仅仅是满足履行国际义务的需要，更重要的是维护国家利益及产业安全，从外交大局出发，主动地将出口管制纳入国家大战略的范畴，从战略层面思考和筹划各部门的出口管制工作，并及时作出相应调整，建立起既与国际接轨，又具有中国特色的出口管