《私募投资基金监督管理条例》要点解读

《私募投资基金监督管理条例》（下称《条例》）将自2023年9月1日起施行。历经十年的打磨，《条例》在行政法规的层面填补了私募投资基金（下称“私募基金”）监管规则的空白，推进了监管的法治化、规范化，具有里程碑式的意义。《条例》的出台，对保护投资者及相关当事人合法权益，推进私募基金行业规范健康发展、防范化解风险，充分发挥私募基金服务实体经济、促进科技创新具有重要的积极意义。

《条例》的出台是私募行业发展的必然要求

近年来，我国私募基金行业发展迅速，体量逐渐增大。随着行业的发展，与私募基金相关的风险和问题逐渐暴露，制定具有法律效力的配套监督管理规则的需求日益增强。

《条例》在行政法规层面强化了私募基金监管规则的体系性。《条例》明确了指导私募基金行业运行的上位法，以行政法规的形式固定了当下对私募基金的主要监管要求，并将违反相关规定的法律责任提高到了行政法规对应的层次。《条例》的颁布，在私募基金领域形成了由《中华人民共和国证券投资基金法》（下称《证券投资基金法》）、《条例》为顶层制度设计，证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》《关于加强私募投资基金监管的若干规定》等部门规章及规范性文件为具体执行骨干，基金业协会《私募投资基金登记备案办法》行业自律规则为配套的较为完整的监管规则体系。

《条例》充分反映了对私募基金行业的监管需求。自《条例》首次被纳入国务院立法计划至今已有近十年的时间。在私募基金规范发展的进程中，监管部门对私募基金本身存在的风险和可能的违法违规问题产生了一定的认识，并积累了相关的经验；私募基金行业自身也根据长期实践，形成了相应的行业运行规范。《条例》充分吸取上述意见，基于市场改革深化需要及行业发展的客观要求，以上位法的形式对得到高度关注的问题予以明确。比如，《条例》认可了私募股权基金和私募创投基金的法律地位，填补了2015年修正的《证券投资基金法》的空白；《条例》还充分认可并支持私募基金在服务实体经济、支持创业创新等方面发挥的积极作用，首次以创业投资基金专章的形式，对符合条件的私募基金作出国家予以支持的承诺。

《条例》在体系和内容上的亮点

《条例》共由七章六十二条组成，其内容涵盖私募基金管理人和私募基金托管人的法定职责和禁止性行为、私募基金的资金募集和投资运作要求、国家对于创业投资基金的政策性承诺、证券监管机构的具体职权以及违规的法律责任等。从内容来看，《条例》代替了《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》《中央编办综合司关于创业投资基金管理职责问题意见的函》，从行政法规的层面，明确证监会作为监督管理机构对私募股权和私募创投基金的职权。《条例》充分总结、提炼了私募基金行业现有的监管规则和行业自律规范，是以国务院行政法规的形式，对上述规则的一种“再确认”。这种法规制定模式，一方面确保了相应规则的合理性和可实践性，从而维护了法规的稳定性；另一方面，提炼后的“再确认”也为今后证券监督管理机构和行业自律组织根据监管实际需要和行业发展情况，制定相应的实施细则等提供了充分的接口和空间。

《条例》重点规则解读

司法部、证监会负责人就《条例》答记者问时明确，《条例》一方面要抓住行业关键主体和关键环节，强化风险源头管控，另一方面还要发挥私募基金行业服务实体经济、支持科技创新的作用。在这一指导原则和总体思路下，《条例》当中以下四点内容值得重点关注。

私募基金底层投资限制

《条例》第二十四条第二款对私募基金财产的运用方式作出了负面规定：“私募基金财产不得用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务。私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务。”该款第一句是对资金运用的原则性规定，第二句则是在第一句的大背景下，对压降地方政府债务目的的强调。

相较于证监会《关于加强私募投资基金监管的若干规定》和基金业协会2022年发布的《私募股权、创业投资基金备案关注要点》中的类似规定，《条例》删除了上述两份文件规定的例外情形，即“以股权投资为目的，按照合同约定为被投企业提供1年期限以内借款、担保的除外”。

结合上述文件，笔者理解《条例》明确私募基金财产不得用于性质不符的非私募基金投资活动，包括资金拆借和担保，对上述行为进行了严格的禁止性表述。但如何认定“经营”或“变相经营”、具体行为是否会引起