能耗双控转向碳排放双控 助力经济社会绿色低碳发展转型
推动能耗双控向碳排放双控转变，是世界各国推动低碳发展、落实碳达峰碳中和目标的必由之路。自2020年9月我国提出碳达峰碳中和战略目标以来，中央多次就推动能耗双控向碳排放双控转变作出决策部署。2021年中央经济工作会议要求,正确认识和把握碳达峰碳中和，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变。党的二十大报告要求，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。在此背景下，2023年7月中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，为稳步推进能耗双控向碳排放双控转变，促进经济社会绿色低碳发展转型提供强大政策支持。
能耗双控转向碳排放双控顺应了绿色低碳发展大势
我国从能耗双控转向碳排放双控，是在构建人类命运共同体理念指引下，统筹国际发展大势和国内高质量发展要求，以更加鲜明精准的低碳政策导向，激发全社会绿色增长新动能，是提升低碳竞争力引领力、展现大国担当的必然选择。
能耗双控转向碳排放双控符合《巴黎协定》确立的全球绿色低碳转型大方向。人类社会在化石能源基础上建立了工业文明，与此同时，化石能源的大量消费排放了巨量的温室气体，导致全球气候变化问题日益突出。2015年全球气候变化谈判达成的《巴黎协定》确立了“本世纪末将全球平均温升控制在比工业革命前不超过2℃并向1.5℃努力”的长期目标，要实现这一愿景目标、逐步迈向全球碳中和，需要从根本上改变当今经济社会的技术基础，推动生产方式和生活方式的变革，实现由工业文明向生态文明的历史跨越。目前，全球136个国家、数百个跨国企业宣布了碳中和目标，覆盖了全球约90%的经济总量和碳排放总量，各类主体采取的积极减排行动，共同汇聚成不可逆转的绿色低碳发展潮流。
能耗双控转向碳排放双控是落实我国“双碳”目标的重要举措。我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的关键时期。这一时期也是推动产业转型升级、跨越中等收入陷阱的重要时期，需探索一条切合中国实际、又适应国际潮流的绿色低碳转型发展道路。在绿色低碳转型路径方面，党中央把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展和生态文明建设整体布局，制定“1+N”政策体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。在此背景下，推动以控制能源消费为核心的“能控”政策转向以控制碳排放为重点的“碳控”政策，是我国主动把握绿色低碳发展的历史机遇，推动能源革命、产业革命等新技术、新业态和新模式发展，释放绿色低碳增长新动能，先立后破带动经济结构转型升级的必然要求。
能耗双控转向碳排放双控将带来政策治理范式的深刻变革
从能耗双控转向碳排放双控，不是在能源消费控制政策体系内增加碳排放因子式的“打补丁”，而是以政策更加精准、更加高效为目标，通过政策管理对象和管理模式的调整，实现相应政策治理范式的深刻变革。
首先，从能耗双控转向碳排放双控，政策管理模式必将产生根本性的变革。能耗双控与碳排放双控紧密相关，但从政策管理对象看两者作用范围不同。根据我国温室气体排放清单和能源数据，二氧化碳排放中约90%来自化石能源燃烧，所有能源消费中约25%的非化石能源和原料用能不产生碳排放。未来，随着非化石能源占比增加和原料用能增长，“能”与“碳”的差异和分化还将迅速扩大。因此，“能”与“碳”紧密相关，但“能控”政策作用于不同品种、不同方式的能源消费；而“碳控”政策主要作用于化石能源消费。从发展视角看，能耗双控与碳排放双控两者的性质和政策目标不同。“能”与“碳”都是当前经济发展的全局性变量，经济发展必须消耗能源，不过消耗能源却未必排放二氧化碳。因此，能耗双控是对能源这一生产要素配置的直接干预，碳排放双控是对能源活动进行整体性的经济外部性管理。与此同时，控“能”与控“碳”都有利于推动经济高质量转型，能耗双控是以节能和提高能源利用效率为目标，碳排放双控则同时强调能源效率提升和用能方式调整，特别是碳排放双控有利于调整能源结构，激励开发利用非化石能源。基于“能控”与“碳控”政策本质差异，从能耗双控转向碳排放双控必然带来治理模式的根本变革。
其次，从能耗双控转向碳排放双控，需在更好统筹政府和市场关系过程中科学高效配置碳排放资源。推动实现碳达峰碳中和，需要统筹好政府和市场的关系。“十一五”以来，我国先后开展了“能控”和“碳控”政策的实践，通过节能降碳提高了经济发展质量，相应形成了两套政策体系。
在“能控”政策体系下，主要强调政府作用，依靠节能目标层层分解的压力传导机制。从“十一五”时期的单位GDP能源消费强度下降目标的“单控”，逐渐过渡到“十三五”时期单位GDP能源消费强度下降目标和能源消费总量目标的“双控”，“能控”政策的实施为遏制能源消费总量过快增长发挥了积极作用，但实施过程中也出现了目标缺乏弹性、影响部分重大项目用能保障、限制可再生能源发展等问题。“十四五”时期，我国对能耗双控采取了新增可再生能源电力消费、原料用能不计入考核、国家重大项目能耗单列等政策调整，这种对政策“打补丁”的完善方式并未从根本上解决自上而下“粗线条”分解目标不适应地方实际、能耗目标与国家宏观政策和生产力布局调整不协调等问题，相反却增加了政策实施的中间成本。
在“碳控”政策体系下，在单位GDP碳排放强度下降目标区域分解考核之外，还创新建立了碳交易市场。当前全国碳市场已平稳运行两年有余，碳市场制度建设的科学性、合理性和可操作性全面提升，配额分配方法不断优化，企业碳减排意识和碳减排能力明显增强。全国碳市场的建设运行，为进一步发挥其激励各行业企业主动减排、降低全社会减碳总成本的作用奠定了良好基础。未来，随着我国碳排放跨越峰值转向实施碳排放总量控制，碳市场覆盖行业范围进一步扩大，碳金融、碳税等与碳交易配套的政策不断出台，碳交易在促进低成本减排方面将发挥更加基础的资源配置作用。
从“能控”转向“碳控”，意味着由主要依靠政府直接驱动减排目标的模式，逐渐转向更多通过市场价格激励企业主体主动参与低碳发展的模式。在碳市场健康发展的同时，碳排放统计核算等相关基础支撑体系不断完善，有利于我国以更加透明的减碳信息披露制度安排，塑造更加公平、公正、公开的低碳发展营商环境。
此外，从能耗双控转向碳排放双控，需在新的政策机制实践过程中更好地发挥部门工作合力，全面提高政府低碳治理效能。实现碳达峰碳中和，需要做好各项工作的统筹。
从能源体系的统筹协调范围看，“能控”主要是从能源消费侧入手，对工业、建筑、交通等重点用能领域和用能主体加强用能管理，但“碳控”工作则需同时考虑能源的生产端和消费端。在生产端要保证能源供应安全的同时，逐步调整和优化能源结构；在消费端要提高效率，推动电气化比重提升；在能源传输环节，考虑不同品种能源的特性，实现供需匹配和系统稳定运行等。实施“碳控”需要在更大范围内加大统筹协调，对不同业务主管部门之间工作协作提出了更高要求。
从政府对市场的监管来看，未来碳市场要在促进行业企业减排中发挥更大作用，需要开展扩大行业覆盖范围、发展金融衍生品等碳市场改革，政府对碳市场的监管也需进一步加强。一方面，在碳排放统计核算核查等基础工作方面，需要探索成本可接受的有效监管方式，另一方面，也需要针对生态环境监管、市场监管、金融监管等建立多层次、跨部门的市场监管体系。新的碳市场监管体系的构建和发展，将显著提升国家气候治理工作的效能。
从统筹国内国际大局、有效应对国际竞争来看，当前，应对气候变化和低碳发展要求逐步向技术、产业、贸易、安全等领域渗透，各国围绕绿色低碳技术产业和制度规则的竞争更趋激烈。如欧美借助气候变化议题，在低碳技术创新和产业变革领域加紧布局，美国2022年通过《通胀削减法案》推出总额高达3690亿美元政府补贴，覆盖低碳技术研发、产品生产和市场推广全链条；欧盟在一揽子绿色新政下动员上万亿欧元资金，推动工业、建筑、交通、能源、农业等领域的绿色重塑；美欧近年来倡导实施的碳边境调节税政策，也将深刻影响当前世界经贸规则和秩序，推动全球生产力布局进行战略性重组。为了更好地应对国际挑战、维护我国产业经济发展利益，我国需在碳控政策体系框架下协调不同部门职责，以形成政策制定和实施的合力。
能耗双控转向碳排放双控需坚持先立后破
碳达峰碳中和需坚持全过程的先立后破原则。从“能控”转向“碳控”不可能一蹴而就，需不断强化基础支撑能力，保持科学、适度的转型发展政策压力，在二者平稳过渡中，需通过政策优化调整，加快释放绿色低碳转型发展的新动能。
一是科学合理把握“能控”转向“碳控”的节奏。从我国“能控”和“碳控”的实施经验看，从能耗双控转向碳排放双控最终需要建立基于碳排放总量目标的管理政策体系。这一转变需要以我国跨越碳达峰阶段为前提。我国已提出2030年前碳达峰、2035年碳排放达峰后稳中有降的目标，在全国层面实现“能控”向“碳控”转变，需要明确全国碳排放总量下降目标及目标责任分解考核要求。从发展阶段看，我国工业化进程已进入中后期、城镇化即将迈过快速发展阶段，碳排放量进入峰值平台期。近些年，国际局势动荡影响我国能源、工业、交通等产业转型进程，特别是一些发达国家对我国开展战略竞争和遏制，对我国的绿色低碳转型进程带来一些不确定性，未来几年我国碳排放可能会出现一定的波动。“碳控”的实施节奏应与经济社会发展所处阶段相适应，有时需要根据经济社会发展情况的适时变化对碳控的节奏作出适当调整。2030年前，应进一步优化完善“能控”政策体系，同时通过碳排放总量区域和行业控制试点，以形成可供全国参考的“碳控”实施经验。
二是全面加强“碳控”政策制度体系建设。其一，健全碳排放统计核算与管理体系。完善能源和碳排放的统计核算体系，推动省级地区年度温室气体排放清单编制常态化；推动能源消费的监测预警机制向“碳控”目标监测预警机制转变；推动地方碳排放和能源消费相关信息公开；探索通过遥感、大数据等信息技术提高监测数据的质量；完善建立碳排放因子数据库。其二，不断完善全国碳市场。有序推动全国碳市场扩容，结合实际情况纳入更多重点排放行业企业；按照建立全国统一市场要求，逐步缩小不同地区同行业企业间的用能水平差距；加快建立完善碳金融相关制度，强化碳市场的价格发现功能；完善碳市场竞争和监管制度，建立跨部门协同监管机制；建立碳交易和碳税相衔接和补充的市场机制。其三，建立完善碳排放总量调节机制。建立碳预算管理制度，明确允许各区域减碳责任主体在不同年度间调节总量目标的规则；新增中央预算内支持的重大项目在立项前，须通过各种方式解决新增碳排放空间需求；建立国家碳排放总量调控规则，防止碳总量目标刚性化对经济社会发展的负面冲击。其四，积极推进电力市场化改革。逐步将各类可再生能源全部纳入电力市场，明确历史和新增跨区域电力输送的碳成本向末端传导方式；逐步完善电力消费侧居民生活用电等电价保护与减碳成本相关的补贴机制；理顺碳排放成本在不同环节的传导路径。其五，全面加强“双碳”法制建设。在应对气候变化的大视野下开展碳达峰碳中和专门立法工作，为“碳控”的实施从法律上奠定体制、机制、制度、责任的基础。
三是加快释放绿色低碳转型发展新动力。其一，巩固能源低碳转型趋势。加快建设新型电力系统，扩大电气化终端用能设备使用比例，支持工业绿色微电网建设，稳步推进工业领域电能替代；继续提高风电、光伏产业发展水平，推进电网基础设施改造和电力调度模式创新，明确煤电在保障电力系统安全中的定位，有效提高现有电源结构下的可再生能源消纳能力；加快绿氢、绿氨、绿色甲醇等清洁能源体系建设，并促进这些清洁能源与传统化石能源的耦合发展。其二，加快推动绿色低碳工业体系建设。大力发展绿色低碳服务产业，引入碳排放核算及节能降碳评价等指标，完善低碳产品、低碳工厂、低碳园区和低碳供应链的评价标准体系；发展绿色低碳供应链，将碳排放作为产品供应的重要参数；推动制造产业的资源循环利用与降碳要求相衔接；推动“双碳”服务领域的制度性开放，加快培育国内绿色低碳领域的咨询、评价、科研、金融的相关服务行业发展，帮助我国低碳产品和服务“走出去”。其三，大力推动绿色低碳科技创新。深入推进科技体制改革，根据高校、科研院所、企业等不同创新主体，分类建立相应支持政策和内部激励机制，健全有利于知识创造、流通、应用的生态系统，形成激励绿色低碳创新的制度和市场环境；加大教育投入，填补各类“双碳”人才储备与实际工作需求的差距，为“双碳”工作提供源源不断的人才；立足于我国的低碳发展基础和特色，强化绿色低碳关键技术装备研发应用的经济激励，适当提高传统化石能源税率，提高非清洁能源使用成本；在环境、社会和公司治理（ESG）标准体系下，不断完善低碳产业、产品、服务技术标准，超前作出企业低碳转型战略部署，推行低碳标识，规模化应用低碳技术，将企业社会低碳责任与产品质量、信誉结合起来；利用国内市场广阔、应用场景丰富的优势，有针对性地制定优惠政策，吸引国外绿色低碳技术进入我国并不断产业化。
作者熊小平系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所气候室副主任、研究员
作者常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员