碳排放双控进一步释放我国绿色经济发展潜力

《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》明确了我国从能耗双控逐步转向碳排放双控。这是党中央立足我国发展实际、推动经济社会全面绿色低碳转型所作的重大制度创新。能耗双控政策作为《能源发展“十二五”规划》以来重要的环境管理措施，在节能减排和实现可持续发展方面发挥了重要作用。在国家提出“双碳”目标和低碳发展战略的新形势下，继续严格实施能耗双控政策不利于充分调动我国绿色经济的发展积极性，能耗双控转向碳排放双控，可促进我国可再生能源的发展，进一步释放绿色经济发展潜力。

能耗双控与碳排放双控的比较

能耗双控指的是能源消耗总量以及强度双控制。能耗双控最早于十八届五中全会被提出，全称为“实行能源消耗总量和强度‘双控行动’”；“十一五”期间首次提出能耗总量下降目标，“十二五”期间提出能源消耗总量和强度双控制，并要求把落实情况纳入地方经济社会发展综合指标考评中；“十三五”期间能耗双控成为有效平衡经济增长和可持续发展的重要约束机制，并逐步建立了配套的指标分解机制和落实体系。能耗双控政策的实施不仅加速淘汰了落后生产工艺与老化设备，倒逼能源利用效率提升，还有效减缓了能源的消耗速度。经过多年发展，我国单位国内生产总值（GDP）能耗水平显著下降，1980—2022年单位GDP能耗下降79.7%，年均下降1.9%。

碳排放双控是指对碳排放的总量和强度的控制。根据2019年国家发展改革委与国家能源局发布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，“在确保完成全国能源消耗总量和强度‘双控’目标条件下，对于实际完成消纳量超过本区域激励性消纳责任权重对应消纳量的省级行政区域，超出激励性消纳责任权重部分的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗‘双控’考核”。2020年9月，我国提出“双碳”目标后，有关部门进一步明确了以碳排放强度控制为主和碳排放总量控制为辅的政策调整。我国确立碳排放双控的另一重要背景是我国可再生能源的快速发展。2022年，我国可再生能源发电量2.7万亿千瓦时，同比增涨1.7%，占全社会用电量的31.6%，可再生能源在保障我国能源安全方面的作用愈加明显。清洁能源快速发展将持续促进我国经济社会发展绿色低碳转型。

碳排放双控与能耗双控的根本目标一致，都旨在限制化石能源消费。二者区别主要体现在两方面：一方面国家发展改革委、国家能源局等部门于2022年发布《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，明确新增可再生能源不纳入能源消费总量控制。能耗双控对化石能源及非化石能源消费实行无差别的约束和控制，而碳排放双控主要针对化石能源消费，剔除了对清洁能源消费的控制。另一方面国家发展改革委、国家统计局于2022年发布《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，明确原料用能消费不纳入能源消费总量控制。原料用能指的是不作为燃料和动力使用，而作为生产非能源产品的原料用能。原料用能主要集中在石油化工产业链下游，例如化纤、医药、新材料等领域。目前，我国工业领域、高端新材料领域以及医药领域还处于发展的上升期，合理保障相关领域用能需求是实现产业结构升级的重要保障，碳排放双控将原料用能排除在能源消费考核之外，对未来经济社会高质量发展提供了有力支持。

确立碳排放双控的重大意义

第一，碳排放双控倡导“实事求是、量力而行”的理念，更加关注长期绿色低碳和高质量发展。《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》提出，要以最小成本实现最高效益，要实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。在我国未来人均用能继续上升的背景下，相比于能耗双控，碳排放双控在能源管理上更具弹性，节能减排措施更为精准。早在2021年8月，国家发展改革委印发了《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，对部分地区能耗强度和总量控制发出红灯警告。随后，叠加其他因素影响，部分地区为