境外经贸合作园区：进展、挑战与对策

2023年是“一带一路”倡议提出十周年。借力“一带一路”倡议，中国境外经贸合作园区（下称“园区”）建设进展加快，并取得阶段性成果。笔者聚焦“一带一路”背景下中国境外经贸合作园区的建设发展情况，分析中国境外经贸合作园区建设面临的挑战，并就优化园区发展给予相关对策建议。

园区建设历程与特点

根据走出去公共服务平台统计，截至2022年底，中企已在“一带一路”沿线累计投资约571.3亿美元，为东道主国家创造了42.1万个就业岗位，约有4000万人受益、摆脱了贫困。境外经贸合作园区的设立不仅使中国优势产业在海外实现了集聚效应，同时有力推动了东道国的工业化进程，实现了中国和东道国的共同发展、互利双赢。

中国境外经贸合作园区起步至今，经历了企业自主探索、政策扶持下快速成长、“一带一路”倡议下的高速发展、新冠疫情背景下的稳定调整四个阶段。20世纪90年代末至2005年，是中国境外经贸合作园区建设的自主探索期。此时，园区建设和开发是以企业自发为主导，中企基于扩大国际市场、降低生产成本及获取外部资源等诉求，自主探索跨境投资的新方式——建设境外经贸合作园区。

2005—2012年，中国境外经贸合作园区建设在政策帮扶下步入快速成长期。这一时期，中国商务部相继提出多项配套政策措施以鼓励中企到境外建设合作园区，政府所引导的公共型境外经贸合作园区平台建设由此兴起。到了2012年，中国商务部不再采用招标的方式建设园区，而是由中企作为境外经贸合作园区建设主导，在园区建设达标后由中国财政部和商务部确认及考核。

2013—2018年，中国境外经贸合作园区建设进入“一带一路”倡议下的高速发展期。在“一带一路”倡议以及相关配套政策支持下，境外经贸合作园区作为中国对外投资重要载体获得发展机遇。根据走出去公共服务平台统计，截至2018年9月末，中国在“一带一路”倡议下的24个沿线国家和地区累计建设了82家合作园区，入区4098家企业，累计投资304.5亿美元。

2019年年末，新冠疫情暴发，中国境外经贸合作园区建设进入阶段调整期。为应对新冠疫情，部分国家采取了旅行限制和边境关闭等隔离措施，影响了各要素在国际市场的自由流动。这一时期，中企海外拓展业务受到一定程度阻碍。随着新冠疫情防控政策调整，各国重启开放政策，园区建设也迎来新的发展机遇。

回顾2013—2023年十年历程，中国在“一带一路”沿线国家的经贸合作园区主要有以下几个特点。

一是从空间分布来看，园区建设主要分布在亚洲，尤其是东南亚，其次是中东欧和非洲。这些地区大部分为发展中国家和转型经济体，与中国经济互补明显。此外，这些国家都与中国保持着较为良好的外交关系，对中企投资持欢迎态度，可在一定程度上规避政治风险。

二是从园区类型来看，境外经贸合作园区主要是五个类型，分别是农业开发型、资源利用型、加工制造型、商贸物流型和技术研发型。中国在“一带一路”沿线国家和地区的园区，以农业开发型、资源利用型和加工制造型为主。农业开发型园区主要以林业开发、棕榈油种植开发、禽类养殖等为主，主要分布在俄罗斯以及柬埔寨、老挝、印度尼西亚等东南亚国家，以及塔吉克斯坦等中亚国家。资源利用型园区主要以镍矿、铜矿、石油等资源为主导，主要分布在东南亚和非洲等地区。

三是从建设模式来看，境外经贸合作园区有三种典型的园区建设模式，分别是投资国企业主导模式、投资国政府主导模式以及东道国政府主导模式。中国在“一带一路”沿线的合作园区，主要采取“政府引领，企业主导”模式进行开发合作。2006年，中国商务部推出境外经济贸易合作区建设工程，并提出“政府引导、企业决策、市场化运作”的建设原则。十余年来，中企通过独自投资建设、或与其他中企合作投资等方式，在“一带一路”沿线进行基础设施建设以及后续生产运营。

四是从利益分配来看，中企在“一带一路”沿线开发建设的合作园区充分考虑东道国利益，为促进东道国的社会经济发展做出积极贡献。从就业的角度来看，合作园区在很大程度上解决了地区就业问题，并培养了许多技术和管理人才。如位于格鲁吉亚第二大城市库塔伊西的华凌自由工业园区的所有建筑工程全部按照70%的格鲁吉亚员工比例配置施工人员。从收入的角度来看，园区通过向东道国上缴税费，改善了当地的收入水平。

园区建设面临的挑战

一是盈利状况不理想。园区普遍面临着投资回报期较长、盈利状况不理想的问题，新冠疫情的出现加剧了该问题。依据中国商务部2019年发布的《中国“一带一路”境外经贸合作区助力可持续发展报告》，45%的经贸合作区处于盈利状态，19%在保本运作，36%在尚未盈利状态。境外经贸合作园区的盈利状况不理想主要是由以下原因导致。

首先，在企业层面，中企在境外面临融资难度较大、缺乏复合型人才等问题。一方面园区建设资金主要是通过企业自筹方式供给，尽管境内中长期贷款给予了园区企业一定支持，然而，由于资金需求量较大，中企往往需要向境外银行融资，但是境外银行融资工具和融资渠道有限，难以满足企业需求。另一方面中企在境外还面临着复合型人才缺乏的困境，尤其是“一带一路”沿线园区多处于相对不发达地区，又缺少必要的配套政策，项目对优秀人才的吸引力度较弱，缺乏通晓东道国语言、法律以及跨国管理经验的复合型人才，不利于中企开发建设园区。

其次，在园区规划方面，不少境外经贸合作园区存在产业定位不明确、规划布局不均衡的问题。园区在建设之初大多都有比较明确的产业定位和布局规划，但在实际建设中容易偏离最初规划，出现产业结构单一和规划布局不合理的情况。一些园区的盈利模式基本依靠出租、转让开发土地或单纯的开发矿产资源，这些模式均不可持续。

最后，不完善的基础设施条件影响合作园区内招商引资。部分东道国政府对于合作园区内的市政公用设施和园区内基础设施的规划界限不清晰，建设不到位，直接导致部分园区内供水、电力、交通等基础设施配套较差，企业难以入驻，影响了园区的招商引资。

二是东道国不稳定的投资环境。不稳定的投资环境具体包括潜在的政治风险、经济风险和不健全的法律体系等问题。这给中国境外经贸合作园区建设增加了不可控风险，并对园区正常运营形成负面冲击。

首先，政治风险比较突出，具体包括战争风险、腐败风险、违约风险和治安风险等，尤其是一些非洲国家依然存在着政局动荡以及战乱。其次，经济风险比较明显，包括金融风险、税收风险等，部分东道国在面临经济风险时，会采取强制措施使得园区内企业无法将其投资所得兑换为自由货币，或者禁止将其相关收益汇出东道国。经济缺乏稳定性的东道国，其较为不利的投资环境会冲击中国的境外经贸合作区，可能导致中国企业受到较大的经济损失。最后，部分“一带一路”沿线国家和地区法律体系不健全，同国际接轨程度较低，给园区内的中资企业带来法律上不可预期的风险。

对策建议

一是在企业发展层面，采用本土化和多元化相结合的经营模式。境外经贸合作园区设立的意义不仅在于为中企联合“出海”搭建重要平台，也是为东道国社会和经济发展积极贡献力量。因此，园区内企业可从本土化经营考虑，转变发展理念，坚持共享式的本土化发展模式，从“中国海外园区”转变为“中国-东道国园区”。本土化经营有助于把东道国变为利益共同体，使之在园区基础设施建设等方面与中企联手合作。

多元化的经营模式是指园区将盈利点细化到园区发展的各个阶段，保障园区的可持续运营。基于园区生命周期理论，合作园区的生命周期主要包括规划期、起步期、成长期和成熟期。园区在前两个阶段盈利主要依靠土地租售、工程代建、园区服务等相对单一的经营模式；后两个阶段盈利通过土地升值、产业升级、商业地产开发等多元化经营模式。因此，产业园区首先要明确主导产业规划，然后才能依托园区主导产业，吸引产业链上下游的其他企业投资建厂，进而开发新盈利点，实现“横向成群、侧向成链”的多元化经营模式。

“产城融合”是园区内企业采取本土化和多元化经营模式的一个实现路径。建设经贸合作园区势必会带动周边地区的发展，因此，规划园区可以从“产城融合”的角度考虑如何分享人口集聚所带来的经济红利，开发新的商业机遇。“产城融合”模式的核心在于城市人口的导入，关键是从工业地产开发升级到商业地产开发。产业园区通过商业地产开发实现了土地增值。“产城融合”模式有助于企业根植于东道国的文化环境和法律制度，丰富产业园区的盈利模式。

二是在园区规划层面，科学合理地规划产业布局，因地制宜制定园区发展战略。境外经贸合作园区的规划需注重因势利导，根据产业园区所在国家的不同特点形成不同的投资规划，以此来突出产业特色，提升核心竞争力。合作园区的建设需要依托东道国的优势产业，通过建设海外研究中心和高科技园区，在传统产业的创新性和高新技术产业的综合领域加强合作。

从地理区位分析，“一带一路”沿线国家和地区发展水平和资源禀赋各异，因此，中国可对沿线国家和地区采用不同的投资策略，以优化境外经贸合作园区的空间和产业布局。具体来说：第一，巩固在中亚地区矿产和农业领域的投资，充分利用中亚地区特有的资源禀赋，建设资源利用型和农业开发型产业园区；第二，扩大在西亚及北非地区油气加工和能源运输等领域的投资，建设资源利用型产业园区；第三，加大对印度、巴基斯坦等南亚地区基础设施领域的投资，建设加工制造型产业园区；第四，加强与俄罗斯在矿产、能源、林业等领域的投资合作，建设资源利用型和农业开发型产业园区；第五，在中东欧地区加深基础设施、装备制造、物流等领域的投资合作，建设加工制造型、商贸物流型和技术研发型产业园区；第六，在东南亚地区根据不同国家的产业基础进行针对性的投资，对新加坡等经济水平较高国家进行资本和知识密集型产业的投资，对越南等劳动力成本较低的国家增加对劳动密集型产业的投资，对印度尼西亚等资源较丰富的国家进行资源密集型产业的投资。

从产业因素分析，在选择合适的地理区位后，可因地制宜地布局相关类型产业园区，引导园区特色发展。具体来说：农业开发型园区可以建设全产业链协同的高质量农业园区为目标，将产业链延伸至农产品加工业和服务业，提高农业和其他产业的融合程度；资源利用型和加工制造型园区可以资源开发、产能合作以及装备制造为目标，深度嵌入东道国的供应链中；商贸物流型和技术研发型园区可构建区域交通网络，推动生产性服务业投资，在“一带一路”沿线形成“生产、科研、物流、贸易”等一体化的产业格局。

三是在国家层面，以共建“一带一路”倡议为契机健全政府合作机制，拓展融资渠道，并充分发挥数字经济的作用。在健全政府合作机制方面，可通过政府间互动，推进两国发展战略对接，将合作园区建设纳入到国家发展战略的层面，形成利益共同体；还可以构建政府协调机制和风险应对机制，具体包括双边合作区协定、投资保护协定、双边税收协定等，为合作园区的企业发展创造有利的政策环境。

拓展融资渠道可以从以下三方面展开：支持银行、基金等国内金融机构“走出去”，为园区内企业提供金融服务；探索实施园区内企业以股权、土地、矿业开采权等为抵押，由境外银行出具保函，为境外合作园区内的中国企业在国内取得贷款担保的“外保内贷”的融资模式；充分发挥亚洲投资开发银行、丝路基金等开发型金融机构的投融资功能，为园区企业提供资金支持。

另外，数字经济作为工业经济后的新型经济形态，推动了生产方式和国际贸易的变革。国家可鼓励园区企业借“数字经济”东风，助园区高质量发展，具体可以从三方面展开：第一，促进产业数字化进程，为园区内的传统产业提供平台服务和技术支持，以此来构建数字化产业链；第二，鼓励在技术发达地区建设以“数字产品”为核心的产业园区，充分发挥东道国的技术优势和中国的市场优势；第三，以标准化建设推动数字化产业链发展，以互利共赢的理念同东道国制定数字贸易规则，为中国和“一带一路”沿线国家和地区的数字贸易合作夯实基础。

作者孙天昊系中国社会科学院美国研究所助理研究员

作者郝碧榕系中国宏观经济研究院对外经济研究所助理研究员