国际货币基金组织改革历史回顾与展望

国际货币基金组织（IMF）总裁格奥尔基耶娃近期表示，IMF应做出改革，以更好反映过去10年包括中国崛起在内的全球经济变化。11月初，IMF执董会批准一项份额增资提议，将IMF的份额增加50%，并按照各成员国目前的份额比例进行分配，以完成第十六次份额总检查。回顾历史，自1947年开始运行以来，IMF总是在不断地改革和发展之中。作为布雷顿森林体系的产物，IMF并未跟随布雷顿森林体系解体而消失或被边缘化，很重要的原因在于IMF能够根据世界经济演变不断进行改革。笔者结合历史视角对IMF的改革情况、动力和结果进行回顾与总结，并对IMF未来的改革前景进行展望。

国际货币基金组织改革进程

早在设立时，IMF就被赋予三大使命：促进国际货币合作、支持贸易和经济增长以及避免有损经济繁荣的政策出台。这三大使命目标至今没有发生改变，但IMF自身在不断改革，从而更好地在不同历史时期达成使命。促进IMF改革的动力主要有三个方面：结构性变迁、冲击性事件和经济思想演变，每个时期，这三个动力所扮演的角色不同。结合IMF官网大事记与IMF历史学家詹姆斯·波顿（James Boughton）的研究，可以将IMF的历史沿革划分为五个阶段：

第一个阶段是IMF建立及在布雷顿森林体系运行时期（1944—1971年）。IMF的建立首先受到一系列冲击性事件的深刻影响：20世纪30年代出现“大萧条”，各国纷纷采取与邻为壑的战略，建立贸易壁垒，进行竞争性贬值，国际货币合作中断，第二次世界大战爆发。1944年布雷顿森林会议召开，旨在重构战后国际经济秩序。根据此次会议签订的《国际货币基金协定》，IMF于1945年12月27日在美国华盛顿成立。IMF的建立就是要重建国际货币体系，确定汇率规则和资本流动规则，避免各国再次出台影响繁荣的政策。这一时期建立的货币体系是布雷顿森林体系，加入IMF的成员国需要承诺将货币与美元保持一定比例，美元承诺与黄金保持一定比例，除非出现国际收支结构性失衡。在这一阶段，IMF经历了两次成员国的调整，反映结构性变迁的力量：第一次是20世纪50—60年代，非洲国家纷纷独立，加入IMF；第二次是冷战期间，苏联未在IMF中。经济思想方面，IMF建立的经济学理念与凯恩斯主义宏观经济学最为密切，被认为是凯恩斯主义机构，凯恩斯本人也是IMF的创立者之一。调节成员国国际收支失衡是IMF的核心任务，而雅克·波拉克（Jacques Polak）所创立的国际收支货币分析法是IMF执行这一任务的核心。波拉克模型以货币形式解释国际收支，关注国内信贷创造和财政政策的作用。在波拉克模型建立不久，波拉克的两位下属弗莱明和蒙代尔又分别建立了拓展模型，后被合并称为蒙代尔-弗莱明模型，将财政政策和货币政策与资本流动和汇率制度相连，进一步拓展了IMF政策建议的边界。

第二个阶段是布雷顿森林体系的终结时期（1972—1981年）。冲击性事件带来布雷顿森林体系的瓦解：由于美国在越战中大量开支以及国内社会福利政策带来通货膨胀，美元被高估，币值不稳，尼克松总统宣布暂停美元兑换黄金，此后布雷顿森林体系解体。IMF各成员国可以自由选择汇率制度，汇率制度逐渐走向多元化、走向浮动。在这一时期，IMF成员国受到石油危机的影响，石油进口国面临经常账户赤字、通货膨胀上升等不稳定问题，为应对冲击，IMF创设了借贷工具。同期，IMF也为低收入国家提供优惠贷款以应对国际收支问题，形成了IMF的结构调整工具。经济思想方面，从固定汇率制转向浮动汇率制的过渡，各国汇率制度差异性变大，国别特征凸显，因此IMF开始对成员国的汇率政策进行监督，形成了双边国别的磋商机制。

第三个阶段是债务危机背景下IMF最后贷款人职能建立时期（1982—1989年）。这一时期IMF的改革仍是由冲击性因素主导。由于20世纪70年代出现石油危机，商业银行以产油国的石油美元利润增加对发展中经济体的贷款，大量依赖商业银行贷款的国家在20世纪80年代利率上升的情况下出现了严重的债务危机。在此背景下，IMF开始进行国际危机协调，从应对1982年墨西哥危机开始，贯穿拉美债务危机时期。IMF作为全球危机管理者和最终贷款人的角色得以确立。

第四个阶段是苏东剧变和亚洲崛起时期（1990—2004年）。这一时期IMF的变革首先由结构性变迁因素主导，随着苏联解体，前苏联的经济体加入IMF，IMF的代表性继续上升，成为真正的全球性机构。IMF在1989—1991年新增了20个成员国。IMF帮助这些经济体进行市场化转型，包括提供政策建议、技术援助和金融支持。这一时期，IMF自身规模扩增，工作人员增加了三成，执董会席位由22席增加至24席。进入20世纪末期，亚洲金融危机事件主导了IMF的改革，几乎所有在危机中的亚洲经济体都向IMF申请了救助。然而，这一次IMF应对危机的举措却遭受了前所未有的批评，促使其进行了多方面改革：一是注重银行等金融部门的稳定对宏观经济稳定的影响，IMF和世界银行一起推出了金融部门评估计划（FSAP），各国可以自愿加入该计划；二是IMF对于资本账户自由化的追求较此前减弱，对于资本账户开放的次序有了更加深刻的认识，意识到成功的资本账户开放需要具备相当的基础；三是IMF对危机救助时的结构性调整要求，尤其是财政整固带来的紧缩效应进行了深刻反思。亚洲金融危机的教训表明，当资本流动骤停引致的危机发生时，财政政策的调整方式需要进行评估。在这一时期，IMF还和世界银行一起对重债穷国的债务减免开展工作，1996年提出重债穷国倡议（Initiative for Heavily Indebted Poor Countries，HIPC），2005年又提出多边债务减免倡议（Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI）。在经济思想方面，“华盛顿共识”在当时占据主导，这一共识本身就是基于IMF和世界银行相关政策建议的总结。对于IMF而言，在一揽子共识中，最重要的是其对于资本自由流动的强调。当然，如前所述，在亚洲金融危机后，IMF对待资本流动的态度发生了调整。

第五个阶段是全球化高涨、国际金融危机及后危机时代（2005年至今）。在2008年国际金融危机爆发之前，全球化浪潮高涨，新兴市场和发展中国家更加深入地融入到全球金融体系中。2007年，次贷危机在美国爆发，并随后蔓延至全球，形成国际金融危机。这一冲击性事件带来了IMF的重大改革。此次改革主要集中于增资和完善借贷工具，改革后IMF的借贷能力提升了三倍至7500亿美元，借贷工具也更趋于灵活，对经济基本面较好的经济体可以提供快速融资工具，对低收入国家能够提供大额融资且不局限于份额权。后危机时代，结构性变迁因素影响着IMF的改革，提升新兴市场和发展中经济体的代表性成为改革的主要动力。2010年，IMF实行份额权改革，给予中国、印度、墨西哥、巴西和其他新兴经济体更大的份额权，人民币也于2016年正式成为特别提款权（SDR）篮子货币，体现了中国在全球经济中更加重要的地位。

国际货币基金组织历次改革的三大领域

针对IMF的三大使命，IMF历次改革围绕的重点领域有三个，分别是资源与贷款能力、份额和救助工具。

其中，资源与贷款能力、份额这两个重点领域的改革有交叉之处，但其目标并不相同。上述两个领域改革的核心依据均是IMF理事会至少每五年进行一次的份额总检查，总检查主要有两个内容，分别是总体的份额增资规模和份额在成员国之间的分配。前者影响IMF的资源与贷款能力，后者决定份额的调整。总份额是IMF贷款的核心，因为IMF的常规贷款资金来自于成员国认缴的份额；份额分配是IMF治理结构的基石，因为各成员国的投票权由所有成员相同的基本票加份额对应的票数组成，同时份额分配决定了成员国在可获得的常规贷款的最高金额，以及在SDR分配中的比重。

从IMF每十年的增资情况看（见图），IMF在2000—2009年外的不同时期都进行了增资。IMF最近的一次增资是在2010年，