推动商业银行外汇业务流程再造 更好统筹外汇服务优化与风险防控
中央金融工作会议强调，要稳步扩大金融领域制度型开放，提升跨境投融资便利化；全面加强金融监管，有效防范化解风险。这对完善外汇领域监管体制，更好统筹跨境金融服务优化和跨境风险防范提出明确要求。国家外汇管理局（以下简称国家外汇局）坚决贯彻党中央、国务院决策部署，在广泛调研、审慎试点的基础上，发布了《银行外汇展业管理办法（试行）》（以下简称《展业办法》），自2024年1月1日起施行，推动商业银行外汇业务流程再造，营造与高水平开放相适应的制度环境。本期《中国外汇》专访国家外汇局管理检查司司长胡春雨，对话银行外汇展业改革总体思路及未来工作安排。
《中国外汇》：银行外汇展业改革备受市场关注，请您介绍一下《展业办法》的出台背景和主要内容。
胡春雨：出台《展业办法》的主要背景是：一是中央有要求。党的二十大报告明确要求，推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放；加强和完善现代金融监管。中央经济工作会议强调，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展。中央金融工作会议强调，要统筹发展与安全，稳步扩大金融领域制度型开放，提升跨境投融资便利化；全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。《展业办法》的出台，就是贯彻落实党中央、国务院的决策部署，统筹促便利和防风险，营造与高水平开放相适应的制度环境。
二是银行有诉求。近年来，国家外汇局大力推动跨境贸易和投融资便利化改革，取得积极成效。但部分银行把握不准展业边界，为市场经营主体办理跨境收支和结售汇业务时，“未尽职审核”与“过度审核”并存，“不会办”与“不敢办”相伴，既影响客户办理外汇业务的体验，又不能充分发挥资金跨境管理“第一条防线”的作用。银行呼吁国家外汇局构建一套标准清晰、规则统一的基础性制度，明确银行真实性审核责任，方便银行外汇展业操作。出台《展业办法》，推动银行外汇展业改革回应了银行诉求，通过借鉴风险为本、全流程展业的国际监管理念，推动银行建立以风险评估为前提、风险分类为依据、风险报告为补充的全流程展业框架。同时明确尽职免责原则，更好激励银行对外汇便利化业务“能干、愿干、敢干”，切实发挥银行资金跨境“第一道防线”作用，进一步提升优质客户办理外汇业务的便利化程度。
三是企业有需求。营造“越诚信越便利”的用汇环境，是外汇管理的目标，更是企业等市场经营主体的期待。但正如前面所提到的，部分银行把握不准展业边界，存在“未尽职审核”或“过度审核”、便利化业务“不会办、不敢办”等情况，落实便利化政策存在“最后一公里”问题，影响企业用汇体验。调研中，企业也期待国家外汇局通过制度性安排，指导银行能为企业提供更优质便利的用汇服务。《展业办法》打破既往“防风险”对事中环节的路径依赖，强化事前客户识别与分类和事后监测报告，优质企业用汇，银行可以不再“单单审”“逐笔核”，切实为合规企业减负。《展业办法》出台前，已在4家商业银行开展试点，优质客户外汇业务平均办理时间缩短50%—75%，企业反响良好。
《展业办法》共六章34条，主要内容包括：一是明确适用《展业办法》的银行需遵循全面性、有效性、一致性原则，建立健全并有效执行外汇展业内控制度。二是要求银行落实“了解客户”责任。银行应对客户开展必要的尽职调查并动态更新。支持银行结合自身风险管理要求进行客户分类。三是明确外汇业务差异化审核措施。对于一类客户，银行可凭客户指令办理外汇业务；对于二类客户，银行应坚持“风险为本”和“实质重于形式”原则进行外汇业务审查；对于三类客户，银行应根据风险状况强化审核措施。四是强化外汇风险交易监测与报告。要求银行建立合规风险监测分析机制，及时上报外汇风险交易并酌情采取相应管控措施。五是明确“尽职免责”原则。客户在银行办理的外汇业务涉嫌违反外汇管理规定的，银行能够证明已勤勉尽责进行外汇展业的，不追究相关法律责任。
《中国外汇》：据我们了解，《展业办法》从酝酿到实施，国家外汇局和商业银行进行了充分准备，这期间具体开展了哪些工作？
胡春雨：国家外汇局高度重视银行外汇展业改革，从前期调查研究到试点落地，再到《展业办法》出台，国家外汇局和银行都做了充分准备，确保银行外汇展业改革科学、有效。
一是广泛开展调研，确保改革政策科学。展业改革坚持问题导向，直击银行外汇展业和监管痛点，必须广泛调研，找准问题、找对措施。国家外汇局认真梳理国际监管理念，确保改革契合国际金融监管方向；深入剖析我国外汇市场微观监管现状及便利化政策传导途径，确保改革契合我国监管实际。同时，针对改革宏观政策设计和客户尽职调查、客户分类及监测指标等微观重点问题，国家外汇局与多家银行开展多轮沟通，不断凝聚改革共识，完善顶层设计，最终形成了一套与现行外汇业务模式契合度高、操作性强的全流程展业框架，进一步明确了银行的真实性审核责任，展业边界更加清晰。
二是审慎推进试点，确保改革政策有效。《展业办法》出台前，国家外汇局已在中国民生银行、中信银行、中国银行及花旗银行开展试点，试点成效良好。国家外汇局与试点银行共同全面梳理银行开展外汇业务所需组织架构、内控制度、信息系统等要求，形成包含制度建设和系统支撑的顶层设计。区别于传统区域试点自下而上的做法，展业改革试点以银行总行为抓手，形成制度化、系统化安排，自上而下贯彻。银行总行“抓总”，便于分支机构低成本复制、快速有效传导落实展业要求。前期参与试点的银行反馈，实施外汇展业改革后，优质企业办理外汇业务更为高效，银行外汇服务水平得到有效提升。
《中国外汇》：与以往的相关法规相比，《展业办法》带来的最大变化是什么？《展业办法》的实施会给银行和企业带来哪些具体影响？
胡春雨：与此前碎片化的银行外汇展业法规相比，《展业办法》的最大变化是坚持系统性，立足统筹发展与安全，着力构建包含事前客户识别与分类、事中差异化审查、事后监测报告的全流程展业框架，强化事前和事后环节风险责任，合理分配展业资源，进一步提高银行外汇业务办理效率和风险防控水平，切实推动高水平安全保障高水平发展。事前，要求银行对客户开展必要的尽职调查并动态更新，落实银行“了解客户”责任。在《展业办法》相关规定的基础上，支持银行结合自身风险管理要求进行客户分类。事中，要求银行根据客户分类实施差异化审核措施，明确一类客户可凭指令办理外汇业务；二类客户由银行按“风险为本”和“实质重于形式”原则审查；三类客户由银行根据风险状况强化审核措施。展业资源分配更合理，合规客户办理外汇业务更便利。事后，要求银行建立合规风险监测分析机制，发现外汇风险交易应上报外汇风险交易报告并酌情采取相应管控措施。同时，明确银行内部管理体系要求，涵盖组织架构、内控制度、信息系统等方面，推动银行从内控角度增强风险防范能力，完善风险防控机制。
展业改革对银行的最大影响是进一步提升了服务客户和监测风险的能力。展业改革优化调整了银行真实性审核与风险防控方式，推动银行自上而下建立全流程的外汇展业相关制度系统。通过建章立制，明确银行真实性审核责任和展业边界，提升银行服务客户的能力；通过科技赋能，增强银行对风险业务早识别、早预警的能力，提升银行风险监测的水平。对企业来说，优质客户办理外汇业务更便利。《展业办法》规定对于一类客户，银行可凭客户提交的纸质或电子形式的指令为其办理外汇资金收付及结售汇业务，大大降低企业办理外汇业务时间成本。
《中国外汇》：《展业办法》在促进跨境贸易和投融资便利化方面有哪些具体举措？在风险防范方面又有哪些考虑？
胡春雨：在促进便利方面，一是《展业办法》提供外汇业务便利化通用框架，统一简化流程，优质客户可以同时享受经常项目和资本项目已有的便利化措施。二是银行对优质客户可凭客户指令办理外汇业务，给予银行更多产品创新空间。三是政策适用灵活，银行和企业可自愿选择适用《展业办法》或原有相关外汇管理法律法规。四是外汇风险筛查和识别依托系统开展，事后监测更精准，对客户“无违规、不打扰”。
在风险防范方面，一是客户尽调更扎实。《展业办法》进一步明确银行“了解客户”义务，推动银行充分利用自身数据和技术资源，整合信息形成客户画像，把好客户准入关，实现风险早识别、早发现。二是展业资源分配更合理。从试点情况看，各银行高风险客户占比较低，银行可以有效分配展业资源，在对广大中低风险客户提供外汇业务便利化服务的同时，加大对高风险客户和业务审查力度，有效防控风险。三是事后监测更高效。明确外汇风险交易报告范围，指导银行聚焦外汇风险交易特征，依托系统及时回溯筛查，精准识别和处置风险。
《中国外汇》：《展业办法》推进商业银行外汇业务流程再造，构建全流程展业框架，提高了银行外汇业务办理效率，提升了跨境贸易和投融资便利化水平。在《展业办法》施行方面，您对商业银行的建议有哪些？
胡春雨：银行外汇展业改革的要义是统筹促便利和防风险，是外汇管理领域的一项系统性、基础性和长远性改革，推进过程要稳扎稳打。有意向开展改革的银行，一是要认真学习《展业办法》，加强同业交流，准确把握展业改革的精神实质和需要具备的条件，结合自身实际确定是否开展改革、什么时间开展改革。二是决定开展改革的银行，要做充分的准备。进行高位组织协调，共享银行内部资源；完善内部责任分工，确保各展业改革环节职责划分明确、衔接流畅。要有针对性、可操作的工作方案，要有明确的改革目标、标准和路线图。三是要坚持“放得开”的同时“管得住”。严格按照《展业办法》规定，高标准完善组织架构、健全内控体系、建设信息系统；不能只注重促便利，而偏废防风险，防止改革走样变形；要通过制度设计防范道德风险。四是要写好科技金融这篇大文章。重视科技赋能，积极应用大数据、人工智能等技术积极发挥银行资金跨境“第一道防线”的作用，不断增强对风险业务早识别、早预警的能力。
《中国外汇》：《展业办法》施行以后，国家外汇局下一步将有哪些安排和考虑？
胡春雨：下一步，国家外汇局将稳步推动《展业办法》落实落地。一是持续做好政策法规解读宣传工作。利用多类媒体平台，持续向社会各界解读展业改革政策，引导市场准确理解改革意图。组织开展面向银行的展业改革培训会、座谈会等，针对性做好政策解读传导。二是对展业改革意向银行开展贴身辅导。组建专业团队，对2024年有意向开展改革的银行进行辅导，重点指导银行内控制度和配套系统建设，按照“成熟一家，启动一家”的原则推进改革。三是持续完善展业改革配套政策法规。推进银行外汇风险交易报告管理办法及客户尽职调查、客户分类、监测体系建设等配套工作指引出台。四是持续开展展业改革运行监督监测和政策评估。重点关注《展业办法》及银行内控制度落实情况，适时开展改革政策评估，及时完善相关政策。五是推动外汇风险交易报告运用与管理。建立健全风险交易报告管理使用制度，积极运用外汇风险交易报告开展非现场监测分析、现场检查及案件查处，发挥外汇风险交易报告使用效益。