欧盟碳市场发展实践及对中国的启示

碳市场是利用市场化手段应对气候变化、控制温室气体排放的重要举措。国际社会对碳市场的认可度正逐步提升,目前设有碳市场的区域约覆盖全球18%的温室气体排放、58%的生产总值（GDP）和1/3的人口。碳市场占据欧盟气候政策的关键位置。欧盟碳市场是第一个跨国强制性碳市场,也是全球覆盖国家最多、涉及行业最多、交易规模最大的碳市场。欧盟碳市场的建设运行对碳定价机制发展和全球气候治理具有里程碑式意义,为中国碳市场提供了良好示范和经验借鉴。

欧盟碳市场发展历程

欧盟碳市场于2005年正式启动,经历了四个发展阶段,依次为对应《京都议定书》第一承诺期减排目标的制度建设阶段和震荡调整阶段、对应《京都议定书》第二承诺期减排目标的改革复苏阶段、对应《巴黎协定》2030减排目标的稳步发展阶段。

一是制度建设阶段（2005—2007年）。该阶段是欧盟碳市场的试点运行阶段,不以减排为首要目标,重在奠定碳市场的制度基础,促成碳排放配额的市场化交易,初步形成碳定价机制。法国、德国等25个欧盟成员国参与该阶段的碳市场,纳入了电力、石油冶炼、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、造纸等行业的二氧化碳（CO₂）排放,约占欧盟CO₂排放量的50%。各国享有配额方案自主权,95%的配额由主管部门免费分配,5%通过拍卖分配。由于欧盟碳市场刚刚起步,制度不完善导致配额供大于求,年均碳价从2005年的22欧元/吨大幅下降至2007年的1欧元/吨。

二是震荡调整阶段（2008—2012年）。该阶段将配额制度与减排目标挂钩以强化碳市场运行效果,但2008年国际金融危机对碳市场运行形成较大负面冲击。罗马尼亚、保加利亚2个欧盟成员国以及冰岛、挪威、列支敦士登3个非欧盟成员国新加入,欧盟碳市场成员国数量达到30个。在前一阶段的基础上,欧盟碳市场将航空、化学制作和食品制造等行业的CO₂排放以及部分行业的氧化亚氮（N₂O）纳入管理。欧盟减排目标为比1990年温室气体减少8%,各国享有配额方案自主权,拍卖分配比例提高至10%。与前一阶段相比,该阶段配额分配机制更为合理,推动年均碳价在2008年回升至22欧元/吨,但全球金融危机导致欧洲企业经营受到重创,能源消费大幅下降导致碳排放降低、配额过剩,年均碳价在2012年跌至13欧元/吨。虽然碳价逐渐下降,但得益于制度优化,跌幅小于前一阶段。

三是改革复苏阶段（2013—2020年）。该阶段提高了减排目标,对配额分配权限、配额总量、拍卖比例等制度进行了改革,成功摆脱了金融危机的影响。欧盟成员国克罗地亚新加入,欧盟碳市场成员国的数量达到31个。在前一阶段的基础上新纳入了石油化工、制铝业等行业的CO₂、N₂O、全氟碳化合物（PFCs）排放。欧盟减排目标为比1990年温室气体减少20%,该阶段将配额分配权限收归至欧盟统一管理,终结了各国自主分配的松散局面,每年配额总量线性递减1.74%,配额拍卖比例提高至50%,电力行业配额实现100%拍卖。受金融危机余波影响,2013—2017年期间碳价持续低迷,在4欧元/吨至8欧元/吨间波动。但随着经济复苏以及碳市场制度完善,年均碳价从2018年起逐步回升,在2020年达到23欧元/吨,超过金融危机前的水平。

四是稳步发展阶段（2021年至今）。该阶段加速收紧减排目标及配额总量,调整配额供需结构,市场预期稳定性增强。随着英国脱欧后于2021年单独设立了国内碳市场,欧盟碳市场的成员国数量减至30个。欧盟碳市场探索纳入海运、垃圾焚烧等新行业的碳排放。欧盟减排目标为比1990年温室气体减少55%,每年配额总量线性递减2.2%。欧盟利用配额拍卖收入创立基金,为低碳技术商业化和欧盟较低收入国家碳中和转型提供资金支持。欧盟成功扭转了碳市场颓势,碳价一路走高,2023年平均碳价已超过80欧元/吨。

欧盟碳市场未来发展趋向

为落实更为严格的减排目标,欧盟碳市场预计将进一步扩大纳入行业范围,优化配额总量、配额分配等制度,预计碳市场价格整体呈现波动上升趋势。同时,欧盟将在碳市场基础上正式征收碳关税,利用两种碳定价机制协同落实“减碳55”计划（Fit for 55）。

一是制度约束力持续增强。为落实新的减排目标,欧盟碳市场将通过扩容行业及气体范围、收紧配额总量目标、降低配额免费分配比例等举措强化控排约束力度。其一,覆盖范围扩容,预计于2024年纳入海运行业CO₂排放,2026年纳入海运行业甲烷（CH₄）和N₂O排放,2028年纳入城市垃圾焚烧行业CO₂排放；2027—2028年为建筑、道路交通等行业增设碳市场。其二,配额总量目标以每年2.2%的速度递减。其三,逐步降低各行业配额免费分配比例,预计2034年取消全部免费配额。

二是碳市场价格波动上升。碳市场通过交易形成价格,反映配额及减排量的供需关系及市场预期。合理、有效的碳价才能约束企业排放成本、激励企业减排行为。预计2024—2030年期间,欧盟将严格落实《巴黎协定》减排目标,持续通过完善配额总量及分配机制、促进减碳政策协同、鼓励低碳技术创新等举措,优化配额供需结构,提升碳价对市场供需情况反映的有效性,强化碳市场良性发展预期。碳价虽然受能源价格、气温等短期因素影响可能经历波动,但整体市场向好,上涨趋势有望进一步延续。

三是碳关税机制链接协同。欧盟将在碳市场的基础上实施碳关税,对进口产品排放量与欧盟同类产品免费配额的差额征税。欧盟碳关税于2023年启动过渡期,2026年起正式征收。过渡期内,欧盟企业对进口产品碳排放数据进行报告,无需缴纳税费。过渡期后,企业需同时履行数据报告及税费缴纳义务。欧盟第一批碳关税覆盖钢铁、铝、水泥、化肥、氢、电力等行业,与碳市场纳入行业重合度高,2034年将覆盖欧盟碳市场所有行业。欧盟碳市场将逐步减少碳关税覆盖行业的配额免费分配比例至全部取消。

欧盟碳市场经验总结

欧盟碳市场已运行19年,充分验证了有效的碳交易体系需要良好的制度基础、合理的供需关系和充足的市场流动性。在碳市场稳步发展后,创新引入碳关税机制,协同控制温室气体排放,为全球碳定价机制发展提供了宝贵经验。

一是制度动态优化是碳市场良性发展的前提。制度是碳市场发展的基石,需要持续优化完善以引领碳市场发展方向,指导碳市场建设运行。欧盟碳市场初期制度相对宽松,重点在搭建体系架构,提升政府及企业碳排放约束意识及适应度,验证利用市场化手段控制温室气体排放的可行性。随着经济水平、能源结构、减排技术、市场运行等因素的变化,欧盟碳市场及时发现问题、解决问题,逐步调整覆盖行业范围、纳入气体种类、配额总量目标、配额分配