“十五五”规划指标设置的思路和建议

2025年是实现“十四五”（2021—2025年）规划目标任务的收官之年、也是谋划“十五五”（2026—2030年）规划之年。中共中央政治局7月30日召开会议,研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议。笔者根据2035年基本实现社会主义现代化的目标要求,探讨“十五五”规划指标设置的总体思路,并就具体指标和量化目标值的选择提出建议。

“十五五”规划指标设置的总体思路

“十五五”规划的指标设置需有衔接性,承上启下,确保“基本实现社会主义现代化”目标实现

党的二十大报告明确了“两步走”的战略安排,即“从2020年到2035年基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,提出了未来五年（2022—2027年）的主要目标任务和2035年我国发展的总体目标。“十四五”规划按照全面建设社会主义现代化国家的战略安排,详细描述了2035年远景目标和“十四五”时期经济社会发展主要目标（见表1）。因此,“十五五”规划的指标设置须根据上述目标任务,上承“十四五”规划、下启“十六五”规划,具有较好的“衔接性”,以确保2035年远景目标顺利实现。

“十五五”规划的指标设置需有针对性,要注重解决国民经济和社会发展中的重点和难点问题

当前我国国民经济和社会发展面临的一个突出矛盾是“宏观经济失衡”,即“生产和消费失衡、供给和需求不匹配、经济循环不畅、整体经济增长乏力”,这也是“十五五”时期需要着力解决的重点和难点问题。

直接来看,“生产太多、消费不足,产能利用率偏低、经济增长过度依赖投资和出口”成为宏观经济失衡的一系列表现。根据世界银行发布的世界发展指标,当前我国的居民消费率（居民消费占国内生产总值的比重）为37.0%,分别比高收入国家、中等收入国家、低收入国家和全球平均的居民消费率水平低21.6、12.8、47.5和18.4个百分点,而我国的投资率（资本形成总额占国内生产总值的比例）为43.3%,分别比高收入国家、中等收入国家、低收入国家和全球平均的投资率水平高19.7、9.2、22.7和15.8个百分点。我国的制造业产出占到全球的30%左右,但消费支出全球占比却不到15%,需要出口来消化国内的产能。在国际贸易保护主义加剧的背景下,必然引起更多的贸易摩擦和国内产能利用率的下降。

更深层次来看,宏观经济失衡的根源是我国已有增长模式的结构性矛盾,即在整个国民经济运行中对供给侧（生产方）投入过度、对需求侧（消费方）分配不足。在供给侧,地区竞争模式带动各个地方为招商引资兴建了众多工业园区和新城,配套建设大量的基础设施和房地产项目,同时给予企业在土地、税收、基建等各种优惠补贴政策,导致基础设施规模超过经济发展水平所需、生产能力超过消费所需,带来投资率偏高、生产能力和产品过剩的局面。在需求侧,消费不足的首要原因是居民收入偏低、增速偏慢,居民收入在整体国民收入中占比低；其次是社保、医疗、教育等公共服务保障不到位、基本公共服务均等化程度不够；再次是收入分配差距过大、中等收入群体占比过低。

五年规划的一个重要功能和作用是凝聚社会共识、引导社会预期、集聚全社会力量以突破未来五年国民经济和社会发展中的重大问题。如同“节能减排”“脱贫攻坚”等议题分别成为以往五年规划的焦点,如何有效缓解“宏观经济失衡”,或成为“十五五”时期中需要解决的重点和难点问题,也可能是“十五五”规划相关目标和指标设置的重要内容。

“十五五”规划的指标设置需具有良好的可实施性

“十五五”规划中的指标设置需考虑“实践性”因素,在指标的有效性和代表性、数据的可得性和可靠性、以及目标的可分解性等各方面有良好的可实施性。一是指标的有效性。针对具体的领域,到底需该选择哪个指标能够更好地反映出实际的状况,指标是否有足够的代表性和有效性。二是数据的可得性。即指标的具体表现在现实中是否可以测度、是否容易测度,能否得到相关的数据,通过怎样的方法来获得对应的数据。三是数据的可靠性。所获得数据的可靠性程度如何,能否真正反映现实的情况,是否容易受到各种因素的影响,如何保证不易被不当操作所影响。四是指标的相关性。不同指标尽量对应不同的具体领域,指标之间不应互相重叠交叉,指标目标值的设定不应互相矛盾。

“十五五”规划的指标选择应遵循“宜精不宜细”“宜少不宜多”的原则,在各个领域选择最有代表性的一、二个重要指标,更多发挥凝聚共识的“指挥棒”作用。

“十五五”规划具体指标的设置

“十五五”规划中的指标设置,遵循以往五年规划中指标体系的总体结构,建议按照“既保持总体稳定又与时俱进”的原则,设置“经济发展”“创新驱动”“民生福祉”“绿色生态”和“安全保障”5大板块。此外,按照“十四五”规划的做法,建议将“十五五”规划各个板块中的指标区分为“主要指标”（见表2）和“章节指标”（见表3）。

“经济发展”板块的指标

经济发展板块中的指标可分为“经济增长”“经济效率”和“经济结构”三类,经济结构类指标的设置要针对上述的宏观经济失衡问题。

经济增长。党的二十大报告提出到2035年人均国内生产总值（GDP）要达到中等发达国家水平。据此推算,2020—2035年间GDP年均增速需达到4.5%左右。综合考虑劳动力供给、人力资本存量、物质资本积累、技术进步和全要素生产率（TFP）等各项因素,预计“十五五”时期我国经济的潜在增长率将在4.5%—5.0%左右。建议将“GDP年均增速”设为预期性的主要指标,目标值设定为4.5%—5.0%。

经济效率。全要素生产率是衡量经济生产效率的指标,它覆盖面广、代表性强,契合我国注重创新发展、提升经济效率的总体要求,是“十五五”规划中需选择的指标。但从数据可得性和可靠性来看,全要素生产率的数值主要依靠各种测算方法间接获取,要获得稳定可靠的数据存在相当的困难。尤其从指标实践性来看,考虑到区域之间增长的溢出效应、基层数据质量难以较好保证等各因素,全要素生产率作为政策考核指标的可实施性比较弱,因此不应当被当作约束性指标,层层分解到各级地方加以年度考核。建议将“全要素生产率增速”设定预期性的主要指标,目标值设定为2%左右。

经济结构。根据党的二十大报告和“十四五”规划中的相关描述,“经济结构”类指标可以考虑“居民收入占比”“劳动报酬占比”“居民消费率”和“中等收入群体规模”等指标。

从指标有效性来看,“居民收入占比”比“劳动报酬占比”和“居民消费率”更具代表性。一是居民收入占比指标涵盖的范围更为全面；二是居民收入占比和居民消费率的变化趋势较为一致（见图1）,居民收入占比的变化能够较好地反映居民消费率的变动趋势。

因此,建议将“居民收入占比”指标设为预期性的章节指标,并根据居民收入（2020—2035年）倍增的要求,将2030年和2035年的目标值分别设定为63%和65%。

党的二十大报告和“十四五”规划均提出了“中等收入群体比重明显提高”的要求。国家统计局提出的中等收入标准是三口之家年收入在10万元至50万元（2018年价格）,由此得出我国中等收入群体规模已经超过4亿人。建议将“中等收入群体规模”作为约束性的主要指标,2030年和2035年的目标值分别设定为“7亿左右”和“超过8亿”。

城镇化率反映人口从农村向城市迁移和集中的程度,通常用来衡量一国的城镇化发展水平以及内需扩大和经济增长的未来空间。建议将“常住人口城镇化率”设为预期性的章节指标,2030年和2035年的目标值分别定为72%左右和75%左右。

“创新驱动”板块的指标

创新驱动板块的指标可分为“创新投入”和“创新产出”二类。

创新投入。我国研发经费投入连续多年保持两位数增长。根据世界银行发布的世界发展指标,我国全社会研发（R&D）经费投入从2010年的7063亿增加到2023年的3.3万亿,研发投入强度从2010年的1.71%增加到2023年的2.64%。2021年中等收入、中高等收入和高收入国家的研发支出（占GDP的比例）分别为1.9%、2.0%和2.9%,目前我国的研发投入强度已经高于中高等收入国家的平均水平,只略低于高收入国家。总体来看,“十五五”时期我国创新领域的主要矛盾更多从“创新投入总量不足”转向“创新投入使用效率不高”。因此,“十五五”期间在继续保持全社会创新（研发）投入合理增长的同时；更关键的是大幅提升研发投入的使用效率和产出成果。建议将“全社会研发经费投入增速”设定为预期性的主要指标,目标值设为“高于GDP增速”。基础研究是科技创新的源头、有助于提高我国的原始创新能力,建议将“基础研究经费投入占研发经费投入比重”设定为预期性的章节指标,参考《国家中长期科学和技术发展规划（2021—2035）年》,2030年目标值设为10%左右。

创新产出。为了引导发明专利从追求数量向追求质量转变,建议将“每万人口高价值发明专利拥有量”设定为预期性