美国银行业与实业隔离的立法与启示
当前我国正在加强和完善现代金融监管，其中一个重要方面是筑牢产业资本和金融资本“防火墙”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，制定金融法，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，构建产业资本和金融资本“防火墙”。以上论述为我国完善金融监管体系指明了具体的方向。回顾国际金融治理的历史，以美国为代表的西方发达国家产融隔离政策实施已逾百年，美国金融监管体系走在了全球前列，但时至今日，美国金融资本与产业资本仍可通过多种间接方式（如个人同时持有银行和实业公司股份等）实现融合。由于美国银行业与实业的隔离是其产融隔离的主要方面，笔者以美国银行业与实业隔离的立法发展为脉络，总结银行业与实业隔离的风险考量和融合的主要动机，为我国完善金融立法提供镜鉴。
美国银行业与实业的隔离
美国银行业与实业的隔离主要可分为两个层面。一是银行业层面，严禁银行、银行控股公司（Bank Holding Company，BHC）从事非银行业务，严禁金融控股公司（Financial Holding Company，FHC）从事非金融业务。二是实业层面，限制实业公司拥有或控制银行控股公司以及准银行机构等。相比而言，美国对银行业层面隔离的立法更为严格。
银行业层面
严禁银行和银行控股公司从事非银行业务。美国银行业体系主要由银行、银行控股公司和金融控股公司构成。《1933年银行法案》奠定了美国金融业近70年的分业经营和分业监管格局，法案禁止商业银行承销或买卖证券，将美国银行业与证券业进行严格分离。1956年美国出台《银行控股公司法案》，矛头直指银行控股公司，旨在分离银行和非银行活动，限制大银行集团的地域扩张和行业过度集中。《银行控股公司法案》将持有两家或两家以上银行25%及以上股份的公司定义为银行控股公司，不允许银行控股公司从事非银行业务，除非是联邦储备委员会认定“与银行业或与管理/控制银行密切相关因而成为适当的附带事项”的业务。由此，法案在银行业和实业之间筑起了一道“隔离墙”。不过，当时单一银行控股公司（One Bank Holding Company，OBHC）仍不属于银行控股公司，这使得单一银行控股公司不受《银行控股公司法案》的诸多限制，单一银行控股公司通过成立非银行子公司，进入《银行控股公司法案》所禁止的制造、运输、零售等行业，其开立数量在20世纪60年代末激增。1970年《银行控股公司法修正案》将单一银行控股公司纳入银行控股公司的定义，填补了美国产融结合的部分监管漏洞。此后单一银行控股公司要么停止非银行业务，接受监管；要么剥离旗下银行子公司。1999年《金融服务现代化法案》取消了美国金融业分业经营的壁垒，但明确了银行控股公司可从事的非银行业务范围，对金融控股公司可从事的业务做出限定，规定其若想开立它认为是金融业务的任何补充业务，则须获得联邦储备委员会的事前批准。次贷危机之后，美国于2010年颁布《多德—弗兰克法案》并提出沃尔克规则，严禁银行和银行控股公司从事自营类证券交易。
严格限制银行和银行控股公司持有实业公司股权。20世纪80年代中期，美国部分州立银行仍被允许持有非金融公司股份（1987年美国有7个州允许州立银行持有非金融公司股份，分别为亚利桑那州、加利福尼亚州、佛罗里达州、马萨诸塞州、新泽西州、北卡罗来纳州和罗德岛州），这些银行大多进入与银行业高度关联的房地产开发和投资等行业。1992年联邦法令要求州立银行的业务范围应以国民银行的业务范围为限，由于国民银行此前不允许持有非金融公司股份，州立银行不得不出售相关股份并放弃非银行业务。当前，美国法律允许国民银行、银行控股公司持有任何非银行公司至多5%有表决权的股份和至多20%无表决权股份。这一数量限制旨在允许国民银行、银行控股公司及其子公司在不控制非银行公司的情况下进行多元化投资。
实业层面
禁止实业公司拥有/控制银行控股公司。二战结束后，美国实业公司通过收购商业银行组建银行控股公司，得以绕开州和联邦法律对银行跨州经营的限制，并与旗下非金融子公司实现产融结合。1956年之前，美国实业公司可拥有的存款机构类型多样，包括拥有或控制一家银行控股公司、非银行银行（Nonbank-bank）、储蓄和贷款控股公司（Savings and Loan Holding Company，SLHC）、产业贷款公司（Industrial Loan Corporation，ILC）等。1956年美国通过《银行控股公司法案》，禁止实业公司拥有/控制银行控股公司，此后，逐步减少了实业公司可拥有的存款机构种类。
限制非银行银行发展。1970年《银行控股公司法修正案》修订银行的定义为既接受活期存款又提供商业贷款的机构。这一新定义催生了只接受活期存款或只发放商业贷款的非银行银行。多数非银行银行通过保留活期存款业务和取消商业贷款业务，避免被《银行控股公司法案》监管，成为实业公司产融结合的另一有效工具。1980年开始，美国企业集团持续设立或收购非银行银行。为限制其发展，1987年《银行业平等竞争法案》重新修订“银行”的定义，将非银行银行纳入新定义（新定义下，满足以下条件之一的机构即为银行：一是吸纳的存款由联邦存款保险公司承保；二是吸收活期存款并发放商业贷款。与银行一样，非银行银行吸收的存款由联邦存款保险公司承保，为每位存款人提供最高10万美元的保险），拥有非银行银行的母公司成为银行控股公司，须接受《银行控股公司法案》的约束。不过，《银行业平等竞争法案》只是部分填补了非银行银行的监管漏洞，在一定前提下豁免了57家非银行银行继续归其母公司所有，在法律上为银行和实业的融合开了一道口子，并将其控制在一定范围。
填补储蓄和贷款控股公司的法律漏洞。储蓄和贷款控股公司可分为两种，一是单一储蓄和贷款控股公司（Unitary Savings and Loan Holding Company，USLHC），拥有或控制1家储蓄银行；二是多元储蓄和贷款控股公司（Multiple Savings and Loan Holding Company，MSLHC），拥有或控制2家及以上储蓄银行。1967年之前，储蓄和贷款控股公司可直接或通过旗下非储蓄子公司从事实业活动，1967年《储蓄和贷款控股公司法案》禁止多元储蓄和贷款控股公司从事实业活动。但单一储蓄和贷款控股公司不受以上限制，这导致了单一储蓄和贷款控股公司的数量不断上升。1996年12月，美国拥有704家单一储蓄和贷款控股公司（相比之下，多元储蓄和贷款控股公司只有40家），约1/4从事房地产、保险等行业。1999年《金融服务现代化法案》不再允许实业公司拥有单一储蓄和贷款控股公司，进一步强化了实业和银行业的隔离。
限制产业贷款公司的发展。当前，美国实业公司进入银行业只能通过组建或收购产业贷款公司（见图1）。美国仅有少数州为产业贷款公司颁发营业执照，其经营的业务范围与商业银行极为类似，为准商业银行机构，1982年后联邦存款保险公司为产业贷款公司承保。1987年以后，由于《银行业平等竞争法案》将产业贷款公司豁免于银行新定义之外，产业贷款公司及其非金融母公司可不受《银行控股公司法案》的约束，实业公司对产业贷款公司的需求暴涨。1999年《金融服务现代化法案》通过后，实业公司可拥有的存款类机构只有产业贷款公司。之后产业贷款公司的发展相继受到联邦存款保险公司、《多德—弗兰克法案》等诸多限制。2010年美国国会指示政府问责局（GAO）评估有关产业贷款公司的监管条例，2012年GAO建议保留实业公司可拥有产业贷款公司的豁免条款（Barth， J.R. and Y. Sun，2020）。至2020年一季度，产业贷款公司只在美国5个州存在，总开立数量从1983年的135家下降到23家，所有产业贷款公司总资产占联邦存款保险公司所承保机构总资产的比重不足1%（Perkins，2020）。
隔离或融合：深层次原因
美国银行业与实业的融合实践推动了二者隔离政策的不断发展，分析二者融合和隔离的深层次原因，有利于将美国经验和我国金融监管具体实践相结合，完善中国特色金融监管体系。
对企业经济力量集中的警惕根植于美国传统意识形态之中。一是防止金融力量与产业力量相结合导致经济力量的集中（Concentration of Economic Power）。限制“大企业”的经济力量根植于美国传统意识形态和金融监管立法的宗旨之中，这一理念一定程度上塑造了当前美国复杂多层和高度分散的金融监管体系，这也是1956年《银行控股公司法案》的政策目标之一。此后美联储多次以“导致经济资源过度集中”为由否决了银行收购实业公司的请求。二是防止不公平竞争。不公平竞争实际是经济力量集中可能带来的后果。企业可凭借优势，实施某些破坏竞争的行为。如产业资本可利用金融资源加强市场垄断，并联合银行限制其它竞争对手的融资。三是防止联邦安全网的扩大。安全网（Safety Nets）是现代金融体系的核心支柱，在保障金融体系流动性和稳定性方面发挥了重要作用（Julien，2017）。由于安全网的存在，银行和实体企业的融合可能会导致过度冒险行为，催生道德风险问题。在实体企业经营不善之际，风险可能会从不被安全网覆盖的实体企业转移到受保的银行关联方，导致安全网的滥用，危及公共资金安全。
融合的主要考量是降低成本和提高收益。一是银行和实体企业的联营可推动各种形式的互惠或搭售安排，从而带来规模经济和范围经济。如银行在利用网上银行、手机银行等方式提供金融服务时，可通过打造消费场景为客户提供一站式购物、文娱等服务。二是降低借贷成本。实业公司拥有存款机构的一大优势在于可将吸收的存款以低于市场贷款利率的价格贷给关联公司，有利于后者获得市场竞争优势。三是提高信息效率，银行持有实业公司股份或在实业公司的董事会中占有席位，有利于银行更准确地获知信息以及评估实业公司的运营风险。银行的介入也有利于解决实体企业和投资者之间的信息不对称问题。
对我国的启示
一是若实业公司或子公司具有高杠杆特性，则应严禁其拥有或控制银行和准银行机构。美国金融监管的历史表明，一旦监管放松，银行和准银行机构更愿意进入房地产等高杠杆行业。由于金融加速器效应，在经济下行阶段，倘若资产价格面临下跌趋势，银行和房地产企业的联营更易诱发系统性金融危机。基于我国产融结合的实践，若母公司或其子公司具有高杠杆、高负债的特性，更有动机将旗下金融机构作为融资工具，催生道德风险问题。前期盛京银行等机构暴雷的背后则存在母公司恒大集团违规违法操控的问题。
二是高度重视对金融监管关键细则的充分论证。美国银行业监管史上出现的单一银行控股公司、非银行银行乱象是关键监管细则出现漏洞引致的，由此引发监管套利，对当时美国金融监管体系形成冲击。因此监管细则对金融监管效力的充分发挥至关重要。在我国金融监管立法过程中，在监管大框架已确立的基础上，应高度重视对关键细则的充分论证，这对于夯实监管成效、防范化解系统性风险同样是重要的。
三是完善金融机构内控合规长效机制。产融结合是产业资本增强自身优势的一大选择，但若关联金融机构内控合规管理不到位，实业公司的运营风险极易蔓延或转移至相关金融机构，导致金融安全网滥用，危及公共资金安全甚至金融稳定。内部控制失效是近年来国内一些金融机构出现风险事件的一大主因，需统筹施策筑牢金融机构内控合规“防火墙”。聚焦风险漏洞，强化常态化异常行为监测排查，完善内控合规长效机制，将完善内控合规管理与提升金融风险防控能力、服务实体经济高质量发展紧密结合。
作者单位：北京市社会科学院经济所