谨防美国为加征转运关税滥用原产地规则

2025年7月31日，特朗普签署第14326号行政令——《进一步修改“对等关税”税率》，调整2025年4月2日第14257号行政命令所述全球“对等关税”税率。根据新规定，美国从2025年8月7日起对69个贸易伙伴适用为其单独设定的“对等关税”税率，调整后的税率从10%—41%。值得注意的是，第14326号行政令专门规定了转运（Transshipment）条款，这是2018年中美经贸摩擦以来美国首次针对转运货物加征关税，是特朗普政府在301关税、232关税、“对等关税”、芬太尼管控关税、对巴西和俄罗斯制裁性关税之外创造的又一附加关税措施。由于美国并未制定明确的进口货物原产地规则，转运关税容易沦为美国贸易壁垒措施和保护主义工具，甚至成为打压其他国家的重要抓手。

特朗普转运关税引发的原产地规则问题

第14326号行政令规定，如果一进口货物经美国海关与边境保护局（CBP）认定为意图规避“对等关税”而转运的货物，则应对其采取如下措施：一是加征40%从价“对等关税”，不再对其适用美国针对其所谓原产国加征的从价“对等关税”；二是对转运货物处以对其适用或适当的其他罚金或罚款，包括根据《美国法典》第19编第1592条对海关欺诈等行为处以的罚金或罚款；三是对其照样征收美国对所谓原产国货物征收的任何其他关税、费用、税收、杂税或手续费。如果CBP认定一进口货物是为了规避应缴纳的“对等关税”而进行转运，不得对其减轻或豁免核定的罚款。第14326号行政令还指示美国商务部长和国土安全部长在通过CBP局长与美国贸易代表进行协商后，每半年发布一份被用于规避“对等关税”的国家和具体设施清单，以便告知公共采购、国家安全审查和商业尽职调查机构。

实际上在2025年7月底前，美国就在与越南、印度尼西亚、菲律宾等国达成的经贸协议中纳入了加征40%关税的转运条款，以防止包括中国在内的第三国产品通过这些国家的领土转运到美国进而获取低关税待遇。美国第14326号行政令则在上述基础上，将转运条款从部分国家调整为适用于所有贸易伙伴，使其具有了全球普遍适用性。凡是经任何贸易伙伴过境的转运货物被CBP认定为意图规避美国关税的，均执行转运条款中的高关税和处罚规定，其目的之一是打击中国产品和相关产业，胁迫全球供应链“去中国化”。

第14326号行政令在普适性转运条款中并未明确规定如何认定一进口货物是否属于“转运”货物，CBP也没有对此作出进一步明确解释。这实际上涉及美国对进口货物原产地的认定标准。如果CBP经核查认定一自称是美国对其实施低关税的A国货物实际上是B国原产货物，该货物只是在被运到A国领土后进行了简单加工或者不经任何加工直接被贴上A国原产地标识，此类货物将被视为“转运”货物，将依照第14326号行政令转运条款规定的高税率加征“对等关税”和处以因海关欺诈引发的罚款和罚金。

与许多国家相比，美国并未制定明确的进口货物原产地规则，而是以个案判定，因此美国对进口货物原产地的认定标准存在极大不确定性，转运关税很容易沦为贸易壁垒措施和保护主义工具，甚至成为打压其他国家的重要抓手，这在特朗普2025年再次执政后体现得更加明显。

美国在多边原产地规则下的过渡性义务

原产地规则是一国对外贸易政策的重要组成部分，是用于认定进口产品原产国的法律、法规和决定的统称，主要内容包括原产地认定标准、程序、原产地证书和标志等。例如，《中华人民共和国进出口货物原产地条例》规定了“完全原产标准”和“实质性改变标准”，并在部门规章中对“实质性改变标准”作出详细规定。

各国原产地规则主要分为两类：一是优惠原产地规则。主要适用于主动给予单边特别优惠（主要是最不发达国家）或者与其签署自由贸易协定实行互惠贸易国家的产品。此类优惠安排或协定通常各有量身定制的原产地规则，符合该原产地规则的进口产品通常享有零关税或低关税待遇；二是非优惠原产地规则。指用于确定进口产品原产国并普遍适用的法律、法规和行政决定，通常适用于不存在任何贸易优惠的产品，与享受关税优惠有关的原产地规则不包括在内。非优惠原产地规则主要适用于实施最惠国待遇、反倾销和反补贴、保障措施、原产地标记管理、国别数量限制、关税配额等非优惠性贸易措施以及进行政府采购、贸易统计等活动对进出口货物原产地的确定。

当外国商品进入某一国家时，进口国海关必须根据进口国原产地规则确定对该商品适用针对哪个外国的关税和进口限制，因此，进口国原产地规则的严格与否以及是否滥用，直接决定进口产品的市场准入待遇，对从业者能否开展贸易和可获得的贸易利益具有重要影响。与此同时，进口关税在有些国家是重要的政府财政来源，执行严格的原产地规则可以避免因第三国采取规避措施搭低关税国家便车造成的财政收入损失，同时还可以通过实施歧视性原产地标准用作打击某些国家国产品和海外工厂产品的重要工具。

世界贸易组织（WTO）是全球唯一规范各成员对外贸易政策的政府间国际组织，《原产地规则协定》是WTO法律体系的重要组成部分。但是由于分歧严重，该协定没有规定统一适用的原产地规则，而是允许各成员自行制定各自的原产地规则，并向WTO秘书处通报非优惠原产地规则以及向其他成员通报优惠原产地规则。

由于缺乏统一国际标准，各国原产地规则各自为政，尤其是以消减进口关税为宗旨的自由贸易协定和零关税优惠贸易安排的日益增多，原产地规则的“意大利面碗”（又称“意大利面碗效应”，指特惠贸易协定下多重优惠待遇与原产地规则相互交织现象的经济学术语）现象日益严重，导致生产商的原产地筹划和管理成本逐渐增加。因此为促进国际贸易发展，有必要尽快制定统一适用的多边原产地标准，并在关税、反倾销、反补贴、保障措施、贸易制裁、政府采购商等方面执行相同原产地规定。

早在1981年，《关税与贸易总协定》（GATT）秘书处就拟定了协调原产地规则备忘录，1982年11月GATT各缔约方同意进一步探讨原产地规则统一问题。到GATT乌拉圭回合谈判后期，缔约各方达成《原产地规则协定》并在1995年1月1日WTO成立后生效。

《原产地规则协定》虽旨在协调非优惠原产地规则，但是并未载明所有成员必须统一执行的原产地认定标准，而是设置了一项为期三年的协调工作计划，与世界海关组织合作推动统一、协调和一致的非优惠原产地规则制定工作。由于原产地规则的复杂性，协调工作延期，最终在1998年发布非优惠原产地规则谈判文本初稿，1999年完成技术性审查。该谈判文本包括定义、一般规则和两个附录（完全获得的商品、特定产品原产地规则）。但是由于各成员在一些基本问题上存在分歧（例如特定产品原产地规则、“在所有措施下平等适用统一非优惠原产地规则的义务”的范围）以及担心最终谈判无法实现预设目标，协调工作于2007年暂停。此后，部分成员以非正式磋商方式继续推动协调工作。

目前，WTO原产地规则委员会与世界海关组织技术委员会已拟定非优惠原产地规则的总体架构，内容涵盖一般规则和三个附件。一般规则包括适用范围、协调制度、定义、原产地认定、剩余原产地规则、最小加工或处理、特殊规定、微量。三个附件包括完全获得的产品，产品实质改变规则，最小加工或处理标准。根据《原产地规则协定》的规定，协调结果经WTO部长级会议批准后，将成为该协定附件。对于优惠原产地规则，WTO尚未正式设置协调计划，但是开始逐步推进。例如2013年和2015年先后在印度尼西亚巴厘岛、肯尼亚首都内罗毕举行的WTO部长级会议通过了《关于最不发达国家优惠原产地规则的部长级决定》，目的是推动美国等贸易优惠给惠国制定的优惠原产地规则尽可能透明、简洁和客观。

尽管《原产地规则协定》并未规定统一的原产地规则，但是明确规定了在统一原产地规则出台前的八项过渡性纪律：第一，各成员在发布普遍适用的行政裁决时应当明确规定需满足的要求。特别是在关税分类标准发生变更时，原产地规则必须说明所针对关税税目中的子目或品目，在采用从价百分比标准时应明确规定计算百分比的方法，在采用制造或加工标准时应明确规定赋予相关产品原产地资格的具体要求。第二，不论用于哪种商业政策措施，原产地规则不得直接或间接用作追求贸易目标的工具。第三，原产地规则不得对国际贸易产生限制、扭曲或破坏性影响。不得提出不合理的严格要求或者要求满足与产品制造或加工无关的特定条件，并将其作为认定原产国的前提。第四，不论制造商的隶属关系如何，进出口原产地规则不得比用于确定一产品是否为国产品的规则更加严格，不得歧视其他成员。第五，原产地规则应以一致、统一、公正和合理方式管理。第六，原产地规则应以肯定性标准为基础，否定性标准作为辅助解释或者在无需采用肯定性标准时使用。第七，应当公开与原产地规则有关并普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁决。第八，根据出口商、进口商或有正当理由者要求，最长应在150天内出具原产地认定结果，并允许进行诉讼、仲裁或行政审查。

美国原产地规则和转运关税可能涉嫌违法

在美国，CBP负责认定进口产品原产地。对于和美国签署自贸协定的国家和地区，CBP根据自贸协定中的原产地规则认定进口产品原产地。对给予普惠制和其他特惠待遇的国家和地区，根据适用于该待遇的优惠原产地规则认定原产地。对于没有与美国签署自贸协定或者美国不给予普惠制等特惠待遇但给予最惠国待遇的国家和地区，CBP根据非优惠原产地规则认定进口产品原产地。

由于《原产地规则协定》并未载明统一适用的原产地规则，各成员国拥有极大灵活性。美国仅规定了“原产国”的法律定义并指明了完全原产标准和实质改变标准，但并未制定全面和系统的专门法或条款详细解释非优惠原产地规则，尤其是如何认定是否发生“实质改变”。

《美国联邦法规》第19编（关税）第1章第134节（原产国标志）第134.1款规定，进口产品的原产国是指进入美国海关领土的外国原产产品的制造、生产或生长的国家。在另一国家对产品进行加工或添加原材料的，只有导致该产品发生实质性转变的，才能使该另一国家成为被加工或添加原材料产品的原产国。上述规定表明，美国非优惠原产地规则也是采纳两大原产地认定标准。一是完全获得标准。二是实质改变标准。如果一进口产品完全由某一特定国家种植、生产或制造，该国家即为其原产国。如果一进口产品由来自多个国家的零部件组成，则根据实质改变标准认定该产品原产地。

实践中，CBP主要根据个案情况，并结合CBP自身规则、指南、先例以及法院判决等因素认定进口产品原产地。美国最高法院于1908年在“安海斯-布希酿酒协会诉美国政府案（Anheuser-Busch Brewing Association v. United States，207 U.S.556）”中，首次适用实质改变标准作出出口退税裁定。目前，CBP在大多数情况下将原货物最后被实质性改变为某一新的和不同货物，并且名称、特性或用途均发生变化的地点视为原产地。由于认定是否发生实质性改变非常复杂，CBP通常综合考虑下列因素：产品性质、名称或用途；与制造该产品使用的进口零部件或其他材料相比，该产品制造过程的性质；在制造过程中相比其他零部件增加的价值，包括生产成本、资本或劳动力投入；制造过程导致的本质特征，或者进口零部件或原材料的基本特征导致的本质特征。

CBP也公开承认其在进行事实分析时可能带有主观性，因此对于何为“实质改变”存在很大不确定性，从而留下了滥用空间。这就给贸易商增加了很大负担，需要在报关时谨慎行事、正确归类和填报商品价值，以便海关准确评估应缴纳的关税。尽管在进口商无法自行确定进口商品原产地时可以请求CBP作出预先裁定以确保填报准确和加快进口流程，但是仍存在不可预见性，涉嫌违反WTO《原产地规则协定》规定的过渡性纪律要求。

为了规范非优惠原产地规则，CBP曾在1991年和1994年建议制定美国统一的原产地标准。2008年又建议将《北美自由贸易协定》（NAFTA）中根据实质改变标准认定原产地的标识规则适用于非优惠原产地规则下的进口，认为这些规则具有客观性和透明度，以其为依据认定原产地相比逐案认定进口产品原产地更具有可预见性。尽管反对意见认为此举将增加营商成本以及很难用于认定计算机软件或药品等特定产品的原产地，但是CBP在2011年发布了最终规则，将NAFTA原产地标识规则适用于非优惠原产地规则项下的部分产品，包括管件和法兰、贺卡、玻璃光纤、大米制品、部分纺织和服装产品。但这只是局部规定，远没有达到WTO《原产地规则协定》规定的过渡性纪律要求。

当一项进口产品的所有零部件在同一个国家生产并组装时，很容易认定其原产地。但是随着供应链和制造业全球化，汽车和电子等全球性行业的零部件来自多个国家的情况日益普遍，除了未经加工的农产品等少数例外，大多数产品都是由来自多个国家的组件制成，通过跨越多国的制造过程组装在一起。这就使得原产地的认定至关重要，更有必要制定明确和可预见的原产地规则，减少主观性和滥用性。

作为WTO成员，美国必须在关税和与贸易相关的其他措施方面给予其他WTO成员最惠国待遇。非优惠原产地规则可以确保来自美国给予最惠国待遇的成员的进口获得正当关税待遇。但是近年来，美国严重背离在WTO作出的关税承诺和应承担的最惠国待遇等义务，原产地规则也逐渐成为其打压他国的主要工具，转运关税和其他类型的关税均面临着原产地规则滥用风险。例如，美国有参议员在2025年1月21日提交与原产地规则有关的立法提案——《阻止对手规避关税法案》，建议在实施301关税、保障措施关税、232关税时，将美国针对对手国家采取的措施同样适用于由对手国家或由对手国家拥有、控制、指导或运营的实体生产、制造或最终组装的任何商品，如同该商品在对手国家原产。“由对手国家拥有、控制、指导或运营的实体”包括在近12个月内的任何日期其至少25%的股权利益直接或间接由1个或多个对手国家持有的实体。对手国家包括中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜、古巴、委内瑞拉马杜鲁政府。上述立法提案是对他国的严重歧视和对原产地规则的极端滥用。美国是WTO成员，原产地规则和做法应符合《原产地规则协定》的过渡期纪律。

转运关税是“对等关税”的派生关税，其本身也缺乏合法依据，美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院已先后于2025年5月和8月在合并审理的V.O.S.Selections，Inc. v. Trump和State of Oregon v. Trump案中作出判决，裁定包括“对等关税”和芬太尼管控在内的国家紧急状态关税违反了美国《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的规定。美国最高法院将于2025年11月初开庭审理并作出判决，如果认定被诉关税措施违规，作为派生关税的转运关税也应随之取消和废除。

 作者系中国政法大学国际法学院教授、博士生导师