德国政府支持企业出海的现状、政策和启示
支持本国企业出海是一国提升产业竞争力、扩大本国经济影响力的重要战略举措。德国政府经过多年的实践，逐步形成了涵盖国际条约、欧盟法规、联邦法律和地方法律的制度保障体系，构建了涵盖政府部门、专业机构和社会力量的多层级管理服务体系，为保障德国企业出海发挥了重要作用。在当前复杂严峻的国际形势下，为更好支持中国企业出海，建议积极借鉴德国政府经验，从出台顶层设计、完善管理服务、打造海外综合服务体系和统筹发展安全等方面着手，提升中国企业出海开展全球布局的韧性。
德国对外投资发展现状
一直以来，德国凭借自身制造业优势，积极推动企业参与全球跨境投资。根据联合国贸发会议（UNCTAD）数据，2024年德国对外投资流量385.3亿美元，同比下降50.7%，主要受当年其国内经济增速下滑等内部因素影响；截至2024年底，德国对外投资存量2.3万亿美元，位居全球第6位。
流量随经济形势变化有所波动，存量占全球比重近10年维持在5%左右。总体来看，德国对外投资流量呈现周期性波动趋势。20世纪90年代以来，德国分别在2004年、2008年、2014年、2020年对外投资流量下降到阶段性低谷，这与当时全球互联网泡沫危机、国际金融危机、欧债危机和新冠疫情等因素有关。2024年，受德国国内财政危机影响，德国实际国内生产总值（GDP）出现负增长，导致其对外投资流量下滑。与其国内GDP相比，德国对外投资流量总体维持在2.2%左右（见图1）。从存量情况看，德国对外投资存量在全球的比重从20世纪90年代的10%左右下降到近10年的5%左右（见图2）。
对外投资国别分布主要在周边的欧洲国家（见图3）。根据德国央行2024年的数据，德国超过45%的对外直接投资（FDI）存量集中在欧盟内部，主要流向荷兰、卢森堡和法国。一方面，这主要得益于欧盟一体化为德国企业在周边国家提供了低成本、制度化的发展环境；另一方面，特别是2019年以来，德国企业对外投资呈现“选择性全球化”特点，倾向于维持自身“生成网络中心”地位，利用周边国家，特别是东欧国家低工资成本、文化相似性和基础设施互联互通优势，形成“德国总部+周边工厂”的发展模式。根据国际货币基金组织（IMF）数据，截至2023年底，德国是匈牙利等国家第一大外资来源国，部分德国投资还通过荷兰等避税地区间接投资到中东欧等国家。
对外投资的行业主要集中在制造业和金融等领域。制造业一直是德国对外直接投资的核心领域，其中汽车、化工与机械三大产业贡献约40%的投资。近年来，金融、物流与信息技术服务的海外投资增速显著，占比接近35%（见表1）。这一趋势显示德国经济正逐步向“制造与服务融合”的模式演变。
德国政府支持企业出海的政策体系
早在19世纪中叶，西门子等德国企业开始尝试出海，先后在英国、俄国、美国等地设立分支机构；德国政府也相应提供领事商务服务、投融资支持等方式为企业出海提供服务和保障。截至目前，德国政府已形成涵盖立法、投融资、服务等措施在内的一揽子政策体系。
协定和法律保障体系
德国政府通过层级化的制度安排，为企业出海构建了一套制度网络体系，保障企业出海有序发展，包括：
一是国际层面，德国积极对外商签保障企业出海的多双边协议。20世纪60年代前后，德国加入“纽约公约”以及《国家与他国国民投资争端解决公约》（ICSID），为仲裁国际协调提供了法律保障。同时，德国政府签署了全球数量最多的双边投资保护协定（BIT），制定了后续影响深远的“德国BIT模板”，涵盖公平待遇、最惠国待遇、不征收原则、自由转让、投资者国家选择仲裁/ICSID/联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）规则等争端解决条款。此外，德国还通过欧盟与加拿大、韩国、越南等主要出海目的地签署自由贸易协定，涵盖投资和海外利益保护章节。
二是区域层面，德国推动欧盟不断完善机制建设，为成员国企业经济合作提供保障。作为欧盟的创始成员国、最大经济体和核心领导力量，德国积极推动欧洲一体化建设。其中，在煤钢共同体时期，成员方通过1951年《巴黎条约》推动共同市场建立，为德国企业出海到其他成员方提供了制度保障。欧盟成立后，通过1992年《马斯特里赫特条约》等统一了货币和促进了商品、资本自由流动，为企业出海到其他成员国大幅降低了制度性成本。
三是联邦政府层面，通过立法为企业出海提供支持。其中，《领事法》等外交法律明确外交部有责任维护德国经济在海外的合法权益，《对外经济法》《对外经济条例》等成为德国企业开展对外经济活动的基本法律依据，《对外直接投资担保条例》为出海企业遭遇战乱、征收和国有化、汇兑限制等问题提供保障，《出口信贷担保法》等授权联邦政府部门为出口信贷和出口的其他信贷提供担保。此外，德国政府还专门制定《中小企业促进法》《可持续发展促进法》等为部分领域的企业出海提供支持。
四是地方层面，各州政府依据立法授权为企业出海提供差异化政策保障。例如：巴伐利亚州出台“走向国际”政策，为中小企业开拓海外新市场提供补贴支持；北莱茵—威斯特法伦州授权北莱茵—威斯特法伦州银行为企业开拓海外市场、在国外投资提供扶持政策。
政府和专业机构支持
德国政府与专业机构支持企业出海的体系，体现出一种将国家能力嵌入出海市场化体系、避免行政直接干预的特点，通过制度设计，把政策引导、信息供给、金融支持与风险保障整合为一个层次分明、分工明确的“公共—专业复合体系”。
一是在促进方面，德国在对外投资促进体系上形成了由联邦政府主导、专门机构协同的制度化格局。联邦经济与气候行动部（BMWK）负责制定总体对外投资政策、提出立法草案并协调国际合作；下属的德国对外贸易与投资促进署（GTAI）承担信息服务、市场研究和投资对接职能，为企业提供全球市场、法律与税务环境的专业信息支持；德国复兴信贷银行集团（KfW）则通过优惠贷款、出口融资及项目信贷等方式为企业“走出去”提供金融支撑，其子公司德国投资与发展公司（DEG）专门面向发展中国家和新兴市场，提供投资咨询、风险评估和资本投入等综合性支持。通过政策引导、信息支撑与融资服务的有机结合，德国建立起了政府主导、专业分工、市场化运作的国际化促进体系。此外，德国国际合作与发展机构强化了制度与能力层面的外部支撑。德国国际合作机构在全球120多个国家和地区开展发展援助与技术合作项目，重点聚焦营商环境改善、能力建设和公私伙伴合作，为企业在目标国家和地区开展可持续投资创造制度条件和社会基础。
二是在保障方面，德国政府建立了由经济部、外交部、财政部等组成的部际委员会作为政策决策方，为企业在海外项目中可能遭遇的政治风险、违约风险和汇兑限制等提供保险与担保支持。其中，出口信用保险由专业企业承保，并由德国政府提供再担保并承担最终风险，覆盖买方违约风险和政治风险，适用于出口贸易和海外工程项目；投资担保方式由德国政府直接提供担保，通过设立资格标准并经过评估审批程序，覆盖征收或国有化风险、战争或内乱导致的资产损失风险和外汇管制风险，德国联邦政府授权保险与银行机构具体实施风险评估、承保与管理。与此同时，德国驻外使领馆和领事机构依据《领事法》承担维护本国经济利益的法定职责，在企业面临征收、国有化、合同争端等情形时提供外交协助与协调。
社会机构协助
这一体系以商会网络为骨干，以信息服务和市场对接为重点，形成了市场为主导、企业为主体、专业为支撑的国际化运行格局。借此，德国以制度设计实现了“政府定方向、市场做支撑、专业促效率”的国际化治理逻辑，使国家能力通过市场机制转化为企业全球竞争力。
一是德国工商总会（DIHK）在全国范围内统筹协调地方商会资源。该商会建立起覆盖制造业、贸易业和服务业的行业服务体系，成员为70家横跨工业、贸易、服务等领域的地方性商会，推动企业在技术标准、法律合规和国际合作方面的信息共享与能力提升。
二是德国海外商会（AHK）作为德国企业“走出去”的核心平台。该商会在全球90多个国家和地区设有150多个分支机构，为企业提供市场进入、投资选址、法律税务咨询、人才对接和商业撮合等全流程服务。海外商会通过会员机制、信息网络和在地服务，帮助企业在不同文化、制度环境中快速落地、稳定运营，支持企业成功开拓新市场。
三是普华永道等私营企业为政府服务提供支撑。德国的联邦投资担保业务，其日常受理、审查和管理工作并非由政府直接承担，而是外包给了普华永道会计师事务所。企业向普华永道会计师事务所提交申请，由其专业团队进行尽职调查和风险评估，并将完整的报告提交给部际委员会进行最终决策。该模式利用了私营机构高效的业务流程和项目管理能力，借助了普华永道等在全球的审计和咨询网络，可以更专业地评估项目风险。同时，这也有助于让政府部门专注于政策制定和最终决策，执行层面则交由市场化机构，权责清晰。此外，德国的出口信贷担保，其管理工作由安联贸易（Allianz Trade）公司（前身为Euler Hermes）负责。企业为防范海外买家违约或政治风险而申请出口保险时，也是向安联贸易提交申请，由其审查后提交给上文提到的部际委员会进行最终决策。
构建多元监管体系
目前，德国已建立起较为完善的跨国经营合规与监管体系，形成了以供应链尽职调查、金融稳健监管、反垄断合作为核心的三大制度支柱。该体系既服务于企业国际化合规经营，也确保其在全球经济活动中符合可持续发展与国际规范要求。
一是在跨国经营与可持续发展监管方面，德国通过《供应链尽职调查法》确立了强制性企业责任框架。自2023年1月起，德国所有员工超过3000人的企业须履行供应链风险尽职调查义务；自2024年起，这一标准扩大至员工超过1000人的企业，要求企业建立风险管理体系、指定责任人、发布年度报告，并在发现劳工和环保风险时采取整改措施。该法律以经合组织《跨国企业准则》为国际参照，明确将国际劳工组织（ILO）核心公约作为评估标准。联邦经济与气候行动部下属的联邦出口管制局（BAFA）承担执法与问责职责，可处以高达公司年营业额2%的巨额罚款。
二是在金融跨境监管与系统性风险防范方面，德国联邦金融监管局与德意志联邦银行共同构成金融审慎监管核心。前者负责银行、保险与证券业的跨境业务合规审查，定期发布《监管重点风险》报告，覆盖信贷集中度、利率波动、跨境流动性风险等领域。自2013年起，德国建立《金融稳定监督法》框架下的金融稳定委员会（AFS），由联邦财政部、联邦银行与德国联邦金融监管局共同组成，每年向联邦议院提交《金融稳定报告》，对国际资本流动与系统性风险进行动态评估。
三是在竞争与反垄断审查方面，德国联邦卡特尔局与欧盟委员会形成分层协作机制。根据《欧盟合并规例》，对“欧盟维度”的跨国并购案件由欧委会行使排他性审查权；对其他具有德国竞争影响的并购案件，则由卡特尔局依据《反限制竞争法》执行。
德国政府支持企业出海的经验教训
主要经验
一是完善的法律制度体系。德国在促进和保障企业“走出去”的制度建设中，形成了一个覆盖国际规则、欧盟立法、德国联邦法律和地方执行规章四个层面的制度体系，使企业出海在国际法、欧盟法、国家法和地方法之间实现了无缝衔接——既确保了企业在海外市场的法律安全与制度可预期性，也将可持续、合规和公平竞争的理念制度化为企业全球化发展的内在约束与长期优势。
二是“双轨并行”的海外服务保障网络。一方面，外交渠道和经济合作渠道并行，企业出海既能享受政治外交保障，也能在具体的商业、经济问题得到政府部门的指导。当企业遇到政治风险或者高层干预需求时可倚重使领馆；遇到日常市场运作、项目推进、合规落地问题时则选择经济类部门。另一方面，官方机构与非官方机构并行，大量的商会和专业机构参与服务出海企业，为会员企业提供包括市场进入、法律税务解读、项目评估、商业伙伴对接、人才招聘、当地政策解释等实务服务。这种双轨保障网络，使德国企业在海外既有国家后盾、又有亲商支持，是其出海服务体系的特色经验。值得注意的是，政府还保留了应对地缘政治危机的灵活性，如乌克兰危机后，德国暂停对俄的出口信用与投资担保，体现国家风险评估与对外经济政策的联动调节能力。
三是“公私兼顾”的专业化执行方式。德国在风险保障工具的实施方式上，创造性地采取“公私合营”执行模式，国家不必“全部亲力亲为”，但构造出“可靠、合法、专业”的制度安排，让商业机构发挥专业特长，执行日常申请受理、尽职调查、风险评估、合同管理、理赔追偿等具体执行任务。同时，政府部门将工作流程设计成标准化、权责清晰的模式，有利于企业申请、监管与问责。
主要挑战
一是体系的复杂性和政策碎片化问题。德国对外经济活动受到国际法、欧盟法、联邦法和地方法等多层级的约束，造成了规则的“意大利面碗”效应，法律规则碎片化问题凸显。德国联邦经济部、复兴信贷银、出口信用担保体系、对外投资担保、海外商会和对外贸易促进署等机构分工精细，却缺乏统一入口（或门户网站）与协调机制。对于经验不足、资源有限的中小企业而言，往往难以判断应向何处申请、如何满足繁杂的文件与评估要求。政策设计的严谨性在执行中演变为程序性负担，导致“政策可得但难用”。
二是制度实际上偏向大型企业。大型跨国公司凭借雄厚资源与专业团队，能更有效利用复杂政策工具；中小企业的分散投资因项目小、评估成本高、风险溢价低而难以获得同等重视。从而，导致了政策支持体系出现“形式上普惠、结果上有所倾斜”的状况。
三是政府地缘战略对企业出海布局造成扭曲。德国政府作为风险的最终承担方，对外担保更容易倾向地缘战略价值较高的“伙伴”，导致可担保的对外投资合作项目集中在部分国家和地区，形成“越集中—越可融资—越集中”的循环。在突发制裁、冲突、资本管制时会把风险同时传导至企业资产负债表与国家或有负债，放大“黑天鹅”事件的冲击。
对于我国支持企业出海的政策建议
国际投资经典理论多次表明，企业在一国境内成长壮大后，出海意愿明显增加，通过贸易和投资方式拓展海外市场是必由之路。按照邓宁“投资发展路径”理论，随着中国人均GDP的增长，本国企业所有权、内部化优势不断增强，净对外投资特征明显，企业国际化、全球化布局将逐步加深。在此背景下，宜借鉴德国服务企业出海经验，吸收有关教训。具体而言，笔者提出建议如下。
一是建立健全顶层设计。建议将当前国内对外投资合作管理由部门规章和规范性文件提高到法律层面，围绕促进、保护、监管和风险应对等领域重点内容上升为国家法律意志，为各部门制定配套政策、地方政府开展特色服务提供根本遵循，从而稳定市场预期，实现对外投资活动全流程的有法可依、权责清晰。
二是完善全链条管理服务体系，深化对外投资管理体制改革。应更好发挥公共服务平台作用，拓展服务功能，实现备案核准、信息统计、融资担保、法税合规、认证公证等全链条管理服务体系。同时，建议设立中小企业专窗，推行“小单快审、容缺受理、一次告知”，支持中小企业出海。充分发挥多双边经贸合作机制和投资合作工作组作用，与东道国加强沟通协调，推动有关国家和地区改善投资环境，为企业“走出去”创造良好外部环境。
三是构建覆盖广、内容实的海外综合服务体系。应统筹中央部门、地方政府、驻外使领馆、全国性行业组织、海外商协会、专业服务机构等多主体力量，加强海外法律、金融、物流等海外综合服务。同时建立国别工作站与公共数据库、预警雷达，提供市场进入、合规本地化、劳工与环保标准对接、法律援助与仲裁支持、人才与安保服务。
四是统筹发展和安全。政府部门应积极指导企业和人员依法合规经营。落实对外投资合作有关管理制度要求，及时发布风险预警，指导督促企业和人员避免前往风险地区开展投资合作业务。构建对外投资安全预警体系，完善国别债务风险监控体系，确保国际资本收支稳定有序，在不确定环境中保持全球布局的韧性与战略回旋空间。
作者庞超然单位：商务部国际贸易经济合作研究院
作者陈正勋系商务部国际贸易经济合作研究院博士后
作者李国强系商务部国际贸易经济合作研究院硕士研究生