“十五五”规划的主线逻辑:在不确定中构筑确定性

2025年10月，党的二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），为“十五五”（2026—2030年）期间的经济社会发展指明了方向。理解这份规划的关键，在于回答：为什么在此时设定这些目标与任务？换言之，在外部环境不确定性高与内部结构转型并存的周期交汇点上，中国如何通过可验证、可复制、可持续的制度与政策组合，把不确定性转化为自主可控的确定性？这也正是理解“十五五”规划的主线逻辑。沿着这一主线，产业现代化着力提升系统能力，科技自立自强强化效率来源，强大国内市场增强需求韧性，制度型开放巩固国际合作，民生治理稳定社会预期，绿色转型优化发展模式，国家安全稳固风险边界。通过保持结构上的协调一致与时间上的持续一致，把多目标之间的潜在张力转化为发展的内在动力，形成清晰、稳健而连贯的战略逻辑。

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键 时期

此次《建议》提出“十五五”时期“在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”，这样的判断依据包括三个方面。

第一，世界之变。《建议》指出，当今“世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破”，同时“单边主义、保护主义抬头”，国际秩序面临重塑。在这种背景下，外部环境的复杂性和不确定性显著增强，国际竞争的焦点由市场份额竞争转向制度、科技与安全能力的综合较量。面对传统外部稳态被打破的局面，《建议》要求“坚持统筹发展与安全”，“以新安全格局保障新发展格局”，把外部不确定转化为内生可控的动力来源。

第二，中国之稳。《建议》强调，中国“经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变”。中国具有制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势和丰富人才资源优势，为结构调整、创新驱动和深化改革提供了坚实底气。这种稳定性不仅意味着短期增长的可持续，更为中长期的现代化转型提供了制度与资源空间。

第三，目标之进。《建议》提出，以2035年基本实现社会主义现代化为远期目标，“十五五”时期要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，为实现人均国内生产总值（GDP）迈向中等发达国家、科技与综合国力显著跃升奠定坚实基础。这意味着“十五五”既是承接过去成就的关键期，也是加速跨越、积蓄能量的重要窗口期。

“十五五”规划以2035年为参照来设定阶段性目标

《建议》明确以2035年远景目标为参照系，提出“经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，为“十五五”时期确立了清晰的进程坐标。采用远近目标共同参照的方式，体现出在战略层面统筹当前与长远、效率与公平、速度与质量的制度考量。

第一，路径依赖的克服。《建议》指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键阶段，而在复杂的转型期，短期激励与长期福利可能出现错位。以2035年作为锚定目标，能够将阶段性政策与长期效率相衔接，形成跨周期约束机制，抑制短期化和碎片化倾向。

第二，投资于人和投资于物的跨期回报。《建议》强调，要“以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。教育、科研和生态建设的收益周期较长，需以中长期目标稳定政策预期、延长投资回报链条，避免因短期考核而导致投入递减。

第三，国际比较的标尺化。《建议》提出，以人均GDP迈向中等发达国家水平为远景目标，同时强调综合国力和国际影响力的全面跃升，这一表述使内部发展目标外部化、可比较化，既为政策执行提供可衡量的标尺，也为国际对标和战略校准提供参照。

将“十五五”设定为加速阶段，并非追求短期高增速，而是着力于提高全要素生产率和制度质量，通过结构性优化为2035年实现质变奠定坚实基础。这种以远景目标为导向的阶段布局，使增长与改革形成良性互动，体现出稳中求进、以质取胜的战略定力。

“十五五”规划对于在不确定中构筑确定性的战略 任务安排

以产业现代化着力提升系统能力

建设现代化产业体系被置于战略任务之首。以产业体系能力为优先方向，旨在夯实从产业结构优化到系统能力提升的基础。首先，着力推动重塑比较优势。当前，全球供应链重组和技术门槛持续抬升，仅依靠成本优势已难以巩固竞争地位，需要通过技术进步、制造升级和标准协同塑造新的竞争优势。其次，注重增长、就业和安全的协调统一。产业链的自主可控能力关系到经济增长的韧性、就业的稳定性和安全的底线，因此需要在发展中提升其战略地位。再次，推动服务业提质增效。促进服务业与制造业、农业深度融合，有助于充分释放就业潜力与效率红利。总体来看，产业体系的现代化，不在于简单叠加新兴产业，而在于以技术创新带动组织优化和供给升级，形成以先进制造为支撑的综合竞争能力。

以科技自立自强强化效率来源

《建议》把原始创新、关键核心技术攻关、教育科技人才一体推进、数字中国放在突出位置，明确以创新催生新质生产力。创新需要系统化推进，需要依托科研机构、企业主体和资本市场的协同机制，才能实现从科研成果到产业应用再到标准制定的有效转化。评价体系、知识产权保护和数据要素确权等环节，决定了创新能否实现规模化传播和持续积累。数字化与实体经济的融合正在成为新阶段的关键特征，人工智能等新技术正在重塑生产方式，推动数据、算力、模型与场景的深度贯通。把创新提升为新质生产力，体现了对技术进步、制度完善和产业升级协同作用的充分肯定。完善的制度供给和长期保障机制，将为创新成果的持续转化创造良好环境，推动全要素生产率稳步提升，形成面向未来的持续增长动力。

以强大国内市场增强需求韧性

《建议》提出以扩大内需为战略基点，以新需求引领新供给、以新供给创造新需求，并特别提出投资于物与投资于人紧密结合。投资于人和投资于物同等重要，其意义已从短期刺激消费，转向长期重构内需。消费不仅取决于收入水平，更受中长期预期影响。居民对收入稳定、社会保障和公共服务质量的信心，决定了消费的持续性与倾向性。把对人的投资融入制度建设，是增强消费意愿和内生动力的关键路径。供给结构的优化需要顺应需求变化，以教育、健康、养老、文化等新型需求引导产业升级，促进供给质量与需求层次相匹配，减少结构性失衡。政策层面上，投资与消费的联动效应正在增强。通过完善政策性金融工具，提升公共服务效率，拓展数字化平台应用，可以形成投资带动消费、消费反哺投资的良性循环。这一过程依托人力资本积累和社会保障完善等长期因素，增强内需体系的稳定性，将外部环境的不确定性转化为内部增长的韧性。

以制度型开放巩固国际合作

《建议》提出“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制”，“积极扩大自主开放”，推进双向投资与共建“一带一路”。开放是安全的重要延伸。随着全球经济格局的碎片化演进，竞争的焦点正在从规模扩张转向规则塑造。标准体系和制度安排成为影响交易成本与国际分工位置的关键因素。推动制度型开放，通过完善规则供给和提高政策透明度，有助于增强跨境信任，降低合作不确定性，并在更广范围内分散市场与渠道风险。与此同时，开放的内涵也在不断拓展，从依靠成本优势转向依托制度优势，通过发展数字贸易、推广绿色标准和深化金融互联互通，形成新的国际公共产品供给。当前的开放，已不仅是“引进来”和“走出去”，更是以制度建设为支撑，将外部不确定转化为稳定、可预期的互利关系，从更高层面提升经济安全的韧性。

以民生治理稳定社会预期

《建议》在民生领域提出：“促进高质量充分就业”“完善收入分配制度”“办好人民满意的教育”“健全社会保障体系”“推动房地产高质量发展”“加快建设健康中国”“促进人口高质量发展”“稳步推进基本公共服务均等化”。这一组合的逻辑在于巩固增长基础与社会稳定。就业是最大的民生，也是最重要的稳定器，就业质量直接影响社会预期和消费能力，构成经济增长与社会公平的关键支点。收入、社会保障和公共服务相互衔接，通过制度性安排稳定预期，减少过度储蓄，增强消费的弹性与持续性。推动房地产高质量发展，优化住房供给结构，在防范系统性风险的同时，更好满足居民合理需求。在人口结构变化的背景下，需要提升人力资本回报，促进代际公平与社会流动。

以绿色转型优化发展模式

《建议》提出“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，建设新型能源体系，形成绿色生产生活方式。把绿色转型视为增长引擎，而不是成本负担，是基于对发展逻辑的再认识。在资源约束日益突出的背景下，绿色转型正成为一场效率革命。通过完善碳定价机制、发展绿色金融和加快技术迭代，生态约束被转化为提升效率和推动创新的内在动力。绿色发展也正在形成新的国际竞争赛道。随着全球能源、产业和金融体系的重组，绿色标准和供应链布局正在成为塑造下一轮比较优势的关键因素。对于国内而言，绿色转型是推动产业结构升级的重要抓手。新能源、储能、氢能和智能电网等领域正在构建从技术研发到制造应用的完整生态，带动新的增长空间。绿色发展并非附加选择，而是通过资源、技术和制度的协同作用，释放面向未来的气候红利与安全红利，为经济增长注入持续动力。

以国家安全稳固风险边界

《建议》把国家安全提升到体系与能力现代化的层面，覆盖政治、科技、能源、产业链与社会治理等关键领域。安全与发展相辅相成，稳定本身就是生产力。在复杂多变的外部环境中，金融、科技和地缘风险相互交织，风险特征更趋复合化。通过前瞻性识别、跨部门协同和制度化安排，能够有效降低系统波动，提升整体抗冲击能力。安全不仅是防范，更是一种预期管理。清晰可控的安全边界有助于降低不确定性带来的风险溢价，延长投资与创新的时间视野。制度、法治和公共治理能力等安全能力，与物质资本一样，是现代化进程中不可或缺的生产要素，为高质量发展提供持久支撑。

作者系工银国际首席经济学家