海南自贸港封关运作的制度创新

在海南建设中国特色自由贸易港是我国高水平开放的战略部署。2020年6月，党中央、国务院发布《海南自由贸易港建设总体方案》，5年多来，海南自由贸易港（以下简称海南自贸港）建设进展顺利，并将于2025年12月18日正式启动封关运作，成为我国制度型开放中具有标志性意义的里程碑。

海南自贸港封关运作的重大意义

作为唯一的中国特色自由贸易港，海南自贸港封关运作在世界层面、中国层面和海南层面都具有独特的战略意义。

从世界层面来看，海南自贸港建设是“支持经济全球化，构建人类命运共同体的实际行动”^[1]。海南自贸港封关运作是“坚定不移扩大高水平对外开放、建设开放型世界经济的标志性举措”^[2]，彰显了当前经济全球化遭遇逆风的情况下中国坚持主动开放、高水平开放的决心和信心，充分展示了中国开放的大门只会越开越大。

从中国层面来看，海南“具有成为全国改革开放试验田的独特优势”^[3]，“建设海南自由贸易港的战略目标，就是要把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”^[4]，“让海南成为新时代中国改革开放的示范”^[5]。1978年12月18日是党的十一届三中全会开幕的日子，在党的历史、新中国史、改革开放史上都有着极其重要的意义。党中央批准海南自贸港12月18日正式启动封关运作，具有重要象征意义，是我国新时代进一步全面深化改革开放的标志性事件。

从海南层面来看，“高标准建设海南自由贸易港，主要目的是促进海南高质量发展，助力全国构建新发展格局”。封关运作后，高水平开放的制度优势有助于海南立足国内国际双循环重要交汇点，打造中国企业走向国际市场的总部基地和境外企业进入中国市场的总部基地，“深度融入共建‘一带一路'，在推进高水平对外开放中发挥牵引作用”^[6]；同时也有利于海南吸引全球先进生产要素，打造具有海南特色和优势的现代化产业体系，围绕南繁种业、深海科技、商业航天、绿色转型、数字经济打造新质生产力重要实践地，推动在发展新质生产力上取得新突破。

海南自贸港封关运作的制度安排

从自由贸易试验区到海南自贸港

中国已经从商品和要素流动型开放进入到制度型开放阶段，其中一个很重要的方面是设立自由贸易试验区，并在海南建设中国特色自由贸易港。

从国际上看，自由贸易园区（Free Trade Zone，FTZ）是一个国家在其境内设立的海关特殊监管区域，将其视为海关关境之外，对进入这一区域的境外货物不再视为进口，实施简化的海关监管，并免征关税和进口环节相关税收。货物从自由贸易园区进入境内按照进口管理，征收关税。需要指出的是，自由贸易园区是仅针对货物贸易的特殊区域。

我国设立的自由贸易试验区（Pilot Free Trade Zone）虽然定位为“自由贸易园区”，但不仅包括保税区等海关特殊监管区域，还包括境内一般区域，不仅包括货物贸易，还包括服务贸易、直接投资、金融开放乃至数据开放等领域，不仅推进经济领域的开放，还推进政府职能、营商环境、法制建设等深层次的改革，与国际上的自由贸易园区相比在功能上有非常大的扩展，是我国制度型开放的试验田。

海南自贸港建设是在自由贸易试验区的基础上更进一步的深化改革和扩大开放。与自由贸易试验区相比，主要有以下几方面的不同：

一是区域性质不同。自由贸易试验区既包括具有“境内关外”性质的海关特殊监管区域，也包括具有境内市场性质的一般区域；而海南自贸港在封关运作之后，全岛都是“海关监管特殊区域”。

二是政策设计不同。国务院发布的各个自由贸易试验区“总体方案”都提出了“以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求”，各个自由贸易试验区的政策内容，既有相同之处，也有不少差异，体现了因地制宜在多个领域开展改革开放试点的特点；《海南自由贸易港建设总体方案》没有提出可复制可推广的要求，对标的是国际最高水平开放形态，明确提出“打造我国深度融入全球经济体系的前沿地带”。

三是法律基础不同。自由贸易试验区是在现有的法律基础上进行改革开放试点，再根据需要针对具体事项调整法律适用；而海南自贸港有专门的立法支持，《中华人民共和国海南自由贸易港法》是我国内地唯一针对单一经济区域的法律，在适用现有法律法规的基础上，在贸易、投资、税收、金融、土地、环保等多个领域对海南进行必要的法律适用调整和部分中央事权的集中授权。2023年3月修订的《中华人民共和国立法法》也给予了海南自贸港特殊的立法授权。这为海南体系性地扩大高水平制度型开放提供了坚实的法律基础。

从海关特殊监管区域到海关监管特殊区域

通常所说的“海关特殊监管区域”指的是综合保税区、保税港区、保税仓等区域，境外商品进入暂不征收关税，但是境内商品进入区内按照出口管理。“海关监管特殊区域”是《海南自由贸易港建设总体方案》首次提出的、海南自贸港独有的概念，特指海南封关运作后，境外商品进入海南“‘一线'放开、‘二线'管住”并且绝大部分商品免税，同时内地商品进入海南“按照国内流通规定管理”的管理模式。

海南自贸港封关运作，指的是将海南岛全岛建成一个海关监管特殊区域，实施以“‘一线'放开、‘二线'管住、岛内自由”和“零关税”为基本特征的自由化便利化政策制度。“一线”放开，就是将海南自贸港与我国关境外其他国家和地区之间作为“一线”，绝大部分商品自由进入并免征进口关税、进口环节增值税和消费税；“二线”管住，就是将海南自贸港与内地之间作为“二线”，原则上按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税；岛内自由，就是在海南自贸港内实施低干预、高效能的精准监管。

海南自贸港封关运作的核心政策主要包括：

一是零关税政策。进口商品零关税从封关前以正面清单为主转向负面清单管理，制定《海南自由贸易港进口征税商品目录》，享惠主体经“一线”进口征税商品目录外的货物可免征进口税收。零关税政策覆盖的商品范围由封关前1900个税目提升到约6600个税目，占全部商品税目的比例从21%提高到74%，并且在封关后有望逐步扩大。封关后，零关税政策享惠主体基本覆盖全岛有实际进口需求主体，包括海南自贸港内具有独立法人资格的企业、事业单位，以及省级以上科技、教育、民政部门核定的科技类、教育类民办非企业单位。封关后零关税货物在享惠主体间可以自由流动且免缴进口税收，与封关前零关税进口商品局限于企业自用相比自由度大幅提高。

二是加工增值30%内销免关税政策。对属于海南自由贸易港内鼓励类产业的企业使用境外或零关税进口料件在岛内进行实质性加工，且增值比例大于或等于30%的货物，经由“二线”进入内地时免缴进口关税，但需要缴纳进口环节增值税、消费税。此项政策2021年7月已在洋浦保税港区开展试点并首单落地，后续逐步扩大到全省。封关后该项政策的开放力度进一步大幅提升：其一，企业享惠门槛放宽，取消了对享惠企业鼓励类产业主营业务收入占比须在60%以上的限制；其二，扩大进口料件的适用范围，在此前仅允许保税货物开展试点的基础上，将零关税进口货物纳入；其三，扩大加工增值部分的计算范围，将海南自贸港自产货物的价值计入；其四，扩大加工增值累计的适用范围，从原来的仅计算单个企业的加工增值部分，扩大到累积计算货物在产业链的上下游企业之间加工制造产生全部增值部分，有利于产业链条的延伸，推动形成产业集群。

三是离岛旅客免税购物政策