特朗普关税政策2.0的特征与影响

即将过去的2025年，是世界贸易组织（WTO）成立30周年，也是以联合国为核心的战后国际秩序建立80周年。然而，就在这一年，随着特朗普再次入主白宫，无论是多边贸易体系还是战后国际秩序都经历了并正在继续经历其建立以来最为严重的冲击和破坏，体现在美国单方面的“退群”、加征关税、驱逐移民、反对气候变化议题等诸多领域，其中最为核心、影响最为深远的当属关税问题。

特朗普关税政策2.0的基本情况与特征

与特朗普关税政策1.0相比，关税政策2.0主要具有如下特征：

一是征税对象基本覆盖全球，征税税率呈现出精心设计的分层体系。特朗普第一任期时，涵盖全品类商品的关税政策1.0只针对中国一个国家，同时对包括欧盟在内的少数盟友征收钢铝关税。第二任期开始后，特朗普迅速打响覆盖全球的关税战，征收“对等关税”的对象覆盖全球185个国家和地区，仅俄罗斯、古巴、朝鲜、白俄罗斯等长期遭受美国制裁的国家除外。最新确定的关税税率水平（包括“对等关税”和其他关税）大致呈现出“10%、15%、20%、25%、30%及更高”的五级分层体系，以5%为一个台阶。

最低档是10%。对最亲密盟友（英国）和在贸易、政治上对美无害的国家和地区征收最低的10%关税，包括澳大利亚、阿根廷在内的100余个国家和地区。英国作为美国最亲密的盟友和率先与美国达成贸易框架协议的国家，仍被征收10%的关税，为美国的整体关税水平设定了下限。这些国家的共同特征是对美国长期存在贸易逆差，即美国对这些国家是顺差国，或者双方基本实现贸易平衡。

次低档为15%。主要包括欧盟、日本、韩国、以色列、新西兰等美国主要盟国和部分非洲、拉美国家。其中，欧盟、日本、韩国三者合计占美国2024年商品贸易逆差的30.7%。瑞士是最新一个获得关税调降的发达经济体，税率由39%降至15%，而瑞士占2024年美国逆差的3.1%。

中间档为20%左右，共有10个国家和地区，主要是位于中国周边的东南亚和南亚主要经济体。其中，印度尼西亚、菲律宾、柬埔寨、马来西亚、泰国、越南、孟加拉国7国和中国台湾合计占美国2024年商品贸易逆差的25.4%。

25%及以上具有惩罚性质的关税，主要对重点贸易逆差对象或为实现地缘政治目标而征收。其中，墨西哥占美国2024年商品贸易逆差的14.9%、中国占13.8%、加拿大占5.7%、印度占3.8%。值得注意的是，关税战下墨西哥和加拿大超过3/4的产品仍可通过美墨加协定免税进入美国，美国对印度征收的50%关税据传有望降至15%—16%。相比之下，经过多轮谈判，美国对中国的最新关税为47%。

二是征税名目繁多。关税政策2.0最引人关注的是“对等关税”，但实际上美国还在同时紧锣密鼓地加征“行业关税”或“232关税”，此外还有“芬太尼关税”“次级关税”“转运关税”等，以及取消“小额包裹免税政策”。这些不同名目的关税共同构成了关税政策2.0。尤其是通过援引1962年《贸易扩张法案》第232条，将关税政策1.0阶段对全球钢铝产品征收“232关税”的做法扩展到407项钢铝衍生品、汽车及零部件、铜半成品、品牌或专利药、中重型卡车、木材及木制品，涉及进口额超过8000亿美元，同时启动对半导体、加工关键矿物及衍生品、商用飞机、喷气式发动机及零部件、无人机系统及其零部件、多晶硅及其衍生品、风力涡轮机及其零部件、机器人、工业机械以及医疗设备等的232调查。不过，美国与已达成贸易协定的国家或地区均包含在不同程度上豁免232关税的条款。

三是关税政策2.0的进展速度远超关税政策1.0阶段。在关税政策1.0阶段，美国主要依据的是《1974年贸易法》第301条。“301调查”一般分为发起调查、开展谈判和实施报复三个阶段，从发起到报复时间通常持续半年以上、一年左右。2017年8月美国对中国发起“301调查”，2018年3月发布对华“301调查”报告，2018年7月正式对中国输美部分产品加征关税。关税政策2.0阶段，2025年特朗普重返白宫首日即援引1977年的《国际经济紧急权力法》（IEEPA）宣布因芬太尼流入而进入国家紧急状态，2月1日即对中国加征“芬太尼关税”，4月2日特朗普宣布因巨额商品贸易逆差而进入国家紧急状态，并据此对全球征收“对等关税”，绕开冗长的既定程序，大大加速了征税过程。

四是关税政策2.0表面看似杂乱无章，实则始终坚持“美国优先”原则。关税政策2.0过程中，美方设定的征税截止日期一拖再拖，确定税率的方法简单粗暴，征税水平变化不定、频繁调整，谈判初期团队内部意见不一，短时间内同时开展几十场贸易谈判等等情形，都显示美国在关税政策2.0中存在巨大的混乱和失序。已经确定的税率，也存在通过继续谈判或出现某种事态后调整变化的可能。与此同时，美方坚持10%的最低关税税率，设计出分级分层、纵横交错的关税体系，瞄准主要的逆差对象征收较高税率，将美国自身利益和金融市场的反应视为其政策调整的准绳；对于美国依赖进口而自身无法生产或产量不够的金属、橡胶等自然资源类商品和智能手机、电脑、芯片等电子产品以及仿制药、原料药等豁免高关税。这表明，美国的关税政策在无序的外表下始终坚持“美国优先”的原则，将调整变化的主动权始终掌握在自己手中。

五是政策目标更加多元、复杂和立体。关税政策1.0时期，特朗普对贸易、全球化和经济安全的看法已经基本定型，认为关税是“字典里最美好的词汇”，美国是全球化的受害者，经济安全是国家安全的基石。关税政策2.0时期，美国在继续追求重塑全球贸易体系、削减美国贸易逆差、振兴美国制造业的基础上，旗帜鲜明地提出要开启“特朗普回合”谈判（取代迟迟未能结束的“多哈回合”谈判），构建满足和服务美国核心利益的“坦伯利体系”（命名类似“布雷顿森林体系”，坦伯利是特朗普名下位于英国苏格兰的一家度假村的名字，2025年7月27日美欧在此宣布达成贸易框架协议），通过一场“世代性的工程”实现美国的“再工业化”。而且，由于美国面临的债务和财政困境在新冠疫情后进一步大幅恶化，特朗普希望让关税成为所得税收入的主要替代来源。与此同时，特朗普将关税与国家安全捆绑，意欲重塑全球贸易投资和产供链体系，构建美国主导下的国际经济金融新秩序。

特朗普关税政策2.0的影响

关税政策2.0进一步冲击了以WTO为核心、以规则为基础的多边贸易体制。特朗普第二任期以来，美国通过双边谈判的方式各个击破，建立起完全服从于自身经济和国家安全利益的分级分层关税体系，关税税率水平大幅升高。耶鲁预算实验室估算的数据显示，截至2025年11月17日，美国消费者当前面临的总体平均有效关税税率为16.8%，为1934年以来的最高水平。受美国高关税影响，部分经济体对美出口下滑：中国前10个月对美国出口同比下降17.1%，日本2025财年上半年（4月至9月）对美国出口额同比下滑10.2%，德国对美国出口额前三季度同比下降7.8%，印度对美国月度出口额在6—9月连续4个月下滑。随着美国的倒行逆施，越来越多的国家和地区开始加强与美国以外其他经济体的贸易投资联系：一些久拖未决的自贸协定获得了新的动能，如欧盟与南方共同市场、墨西哥、印度、印度尼西亚的自贸协定谈判纷纷取得重大进展，加拿大和印度同意重启陷入停滞的新贸易协定谈判；同时新的区域贸易合作机制开始出现，如2025年9月由新西兰、新加坡、阿联酋和瑞士共同发起的“未来投资与贸易伙伴关系协定”（FIT）成员国已达14个。尽管全球72%的贸易仍然遵循WTO最惠国待遇原则，但全球贸易已经被高关税割裂成两部分，一边是美国和贸易伙伴之间在关税上明显的不对等贸易（美国称为互惠贸易），一边是美国以外其他经济体之间努力维持和试图追求传统意义上的自由贸易。由于高关税带来的坏的示范效应和贸易转移效应的存在，“涉美贸易”和“非美贸易”难以做到互不干扰和影响，从而使得全球贸易长期内无法保持稳定态势。

美国通过关税政策2.0吸引直接投资和促进制造业回流，严重扰乱了全球投资和资本流动格局。近年来，在全球外国直接投资规模持续下滑的背景下，美国的外资流入持续增加。继拜登政府对芯片、新能源和电动汽车等的产业补贴政策之后，特朗普发布“美国优先投资政策”，许多国家和地区为避免被征收高关税而承诺未来3—10年对美进行大额投资：阿联酋、沙特和卡塔尔承诺的对美投资额合计接近2.5万亿美元；日本、欧盟、韩国、瑞士承诺的对美新增投资金额共计1.7万亿美元。不仅如此，美国还要求盟友按美国指定的方向投资，由美国获取绝大部分投资收益。美国承诺被征税国家如果在美投资将免除关税，但实际上只是在4月2日的基础上部分降低。与此同时，特朗普还要求美国自身的全球跨国公司大规模增加对本土的投资，预计到2030年，仅科技巨头们将向人工智能（AI）基础设施投入高达4万亿美元。联合国贸发会议数据显示，2025年上半年美国绿地投资项目的公告金额达2370亿美元，几乎与2024年全年总额持平，是过去10年上半年平均水平的4倍，且该数据尚未纳入日本、韩国、欧盟等多个国家和地区的投资承诺。相比之下，2025年上半年发展中国家已公告绿地投资金额下降37%。随着大量资金流向美国，全球资本流动格局被人为扭曲，利用外资的形势可能会愈发严峻。

不过，需要注意的是，跨境投资属于长期行为，投资主体最看重的是盈利性和安全性，在特朗普反复无常的政策带来的巨大不确定性面前，各国承诺的投资能否成为现实需要打上一个大大的问号。而且，投资的落地需要与之匹配的劳动力、能源和土地供应，美国当前推动的驱赶移民、收紧签证政策、抑制新能源产业发展等其他政策与吸引投资政策也存在内在的冲突。因此，全球投资受到的影响和美国吸引投资的成效仍需进一步观察。

关税政策2.0加速重构全球产业链供应链，出口转运贸易和海外投资模式日益遭受挑战。受特朗普关税政策1.0的影响，全球贸易和投资加快向中国周边的东盟国家和毗邻美国的墨西哥等地转移布局，产业链供应链“近岸化”“友岸化”的态势日益明显。特朗普关税政策2.0下美国对全球普遍征税，出台关于转运贸易的堵漏洞条款，在双边贸易协议中强化利用原产地规则防止第三国规避关税、加强海关合作打击逃避机制和非法转运以及协调应对第三国非市场政策等要求。在北美，美国正以2026年7月审议《美墨加协定》为筹码，试图打造服务于美国利益的“北美堡垒”，而墨西哥由于经济高度依赖美国、讨价还价能力极为有限，酝酿在汽车、纺织、钢铁、塑料、服装、玩具、鞋类、家具、纸张和玻璃等行业对中国和其他未与其签署自贸协定的国家征收10%到50%不等的关税。在东南亚，面对美国提出的本地成分比例达到70%的原产地规则（COO）要求，马来西亚和越南收紧了原产地证书的发放，将签发原产地证书的授权从各自国内的工商会或商协会等机构上收至负责外贸的政府部门。美国与马来西亚、柬埔寨10月26日达成的互惠贸易协定（以下简称美—马、美—柬协议），明确两国应采取有效措施打击转运等规避美国关税的行为，并与美国签署关税规避合作协议。这些都导致中国对美国转运贸易的难度和成本明显提高，仅在海外进行简单组装或重新包装的对外投资模式受到挑战。这将推动中国的产供链进一步向东南亚等地布局。因此，确保产供链在跨境布局过程中的合理有序成为必须认真和妥善处理的问题。

关税政策2.0加剧了全球阵营分化和撕裂对抗。这主要通过三个渠道：首先，美国施压第三方严控高技术出口，构筑服务于“美国优先”的“技术堡垒”和“制裁联合体”，加剧全球科技战。在美国关税政策的高压下，美—马、美—柬协议均明确两国应与美国现行有效的所有单边出口管制措施保持一致，并限制本国国民与美国主要制裁清单上的个人和实体进行交易；欧盟承诺“制定并维持与美国一致的技术安全要求，共同努力避免技术泄露到令人担忧的目的地”。其次，美国在贸易协定中塞入“毒丸条款”，将他国变为美国经济的附庸和维护美国利益的工具。美—马、美—柬协议规定，若马来西亚、柬埔寨与某一国家签署新的双边自贸协定或优惠经济协定，且该协定损害美国核心利益，美国可终止本协定；若美国对某一第三国的商品或服务征收关税、实施配额、禁令、收费或其他进口限制措施，马来西亚、柬埔寨两国应采取或维持具有同等限制效果的措施；马来西亚、柬埔寨两国应通过立法禁止进口全部或部分由强迫或强制劳动开采、生产或制造的商品；马来西亚应探索建立入境投资国家安全风险审查机制，柬埔寨应向美国提供其可获取的、关于第三国在柬境内投资活动的相关信息。最后，美国通过关税牌在全球获取能源资源利益，扰乱全球能源资源市场。通过对哈萨克斯坦5%的出口产品加征25%关税，美国获得哈国境内尚未开发的全球最大钨矿之一的70%的控股权。美国承诺给予西非五国“低关税待遇”，换取对这些国家的稀土、磷酸盐、锰矿和铁矿等资源的控制。美国与马来西亚、泰国签署的备忘录或声明规定，优先支持美国对马、泰境内的关键矿产资产进行投资。

关税政策2.0使美国经济在短期内获益，但中长期内终将反噬自身。最为直观的收益是关税收入本身的增加。随着对外加征各类关税，截至11月20日，美国2025年的关税收入达到2301亿美元，比2024年同时段超出1466亿美元，同比增长175.7%。与此同时，美国在一对一的谈判中达成了表面上看十分有利的协议：美国商品得以零关税进入许多之前需要缴纳关税才能进入的市场，大量的非关税壁垒得以拆除，许多国家和地区还承诺一次性大量采购美国商品，但海外商品进入美国却需要缴纳高关税。此外，由于企业提前“抢进口”、各种形式的关税豁免、企业自身消化以及国际油价回落等原因，美国的通胀水平眼下暂时未有波澜，9月居民消费价格指数（CPI）保持在3%。

但实际上，美国对外加征的关税最终将由美国企业和消费者买单。CPI读数离2012年至2020年最高2.5%的水平仍有差距，核心个人消费支出（PCE）物价指数仍维持在1992年以来最高，未来通胀形势并不明朗。加征关税使得占美国进口30%的资本品（机动车及零部件除外）价格上涨，不利于美国制造业复兴。更重要的是，关税政策2.0在“美国优先”思想主导下，不仅针对美国所谓的对手和敌人，也瞄准美国的传统盟友、广阔的“中间地带”或者不愿意在中美之间明确选边站队的国家和地区，在经济利益受损不断加深的驱动下，美国在二战后逐步培育、作为其霸权重要支撑的盟友体系将日益离心离德、不断脱轨松动。如加拿大总理卡尼表态，加美两国数十年来持续深化的经济关系已正式终结。更大的隐忧在于，大规模的关税战可能传导引发全球范围的政治和社会危机，正如20世纪30年代一样，最终加速国际格局的调整和重塑。

总体来看，尽管“特朗普回合”仍在发展和变化之中，关税政策面临美国国内的司法挑战，但其基本雏形和轮廓已经显现，目标愈发清晰，影响也远远超出特朗普第二任期本身，很多措施一旦落地可能会不可逆地延续下去。大变局下，中国面临的压力和挑战前所未有，但底气和有利条件同样前所未有，应对得当可能为中国创造出更大更广阔的发展空间。

作者单位：中国国际经济交流中心美欧研究部