新形势下推动全球跨境支付治理的思考

2025年9月16日，中国人民银行行长潘功胜在《求是》发表《坚定践行全球治理倡议 持续推进全球金融治理改革完善》一文并提到，跨境支付体系是全球货币资金运行的“动脉”，要改善全球跨境支付体系。当前，全球支付体系变革加速演进，使得跨境支付治理面临的新挑战更加复杂，新形势下亟待进一步厘清相关理论、实践与政策思路。

全球支付体系变革的驱动力

当前，供给侧和需求侧两方面动力促使全球支付体系发生了日新月异的变化，也使得跨境支付治理变得更加困难。

来自支付供给侧的驱动力

一是新技术，尤其是人工智能（AI）技术全面优化了支付活动中的风控、结算和用户体验，逐渐从辅助工具转为行业变革的关键，显著改变跨境支付的效率、安全与透明度。例如：中国银联推出的MCP集市，是基于银联云构建的金融特色人工智能生态平台，首批精选并持续引入跨境支付、智能风控、商户经营等特色MCP服务，满足金融机构、商户开发者多样化、高安全性的需求。支付宝推出 “AI付”智能体服务，并率先在瑞幸咖啡的AI点单助手“Lucky AI”上线。微信支付则引入智能收款功能，商户只需将菜单拍照上传，AI即可自动识别菜品信息，并生成对应的收款项目。此外，生物识别技术也在支付效率提升中发挥了重要作用，刷脸支付和指纹支付日益走向成熟，刷掌支付的功能也持续完善，如微信支付发布刷掌模组O4，在继承“掌纹+掌静脉”双模态生物识别技术的同时，实现了小型化与高性能的突破。

二是新生态，尤其是支付活动对应的账户体系演变，带来不断迭代的生态升级。作为支付体系的微观“细胞”，账户可被定义为一种结构化的会计要素载体，体现法人或自然人的金融权益，并在特定系统内实现价值数据的存储与转移管理。其中，银行账户是为客户开立的用于本币或外币办理存款、贷款和资金收付等活动的户头，也是最常见的货币资金存储和交易的载体工具。当然银行账户也有许多进一步细分的方式，如巴塞尔委员会（Basel Committee on Banking Supervision）就依据银行表内外资产性质，将账户划分为交易账簿和银行账簿，根据资产性质和风险管理需求进行分类管理。在我国，根据中国人民银行2023年发布的《非银支付机构监督管理条例》，支付账户是指“根据用户真实意愿为其开立的，用于发起支付指令、反映交易明细、记录资金余额的电子薄记载体”。

正是在账户对现金支付的替代过程中，其价值才逐渐形成。在实物货币时代，并不存在账户；在贵金属货币时代，账户只具备存储功能；到了支票等现代支付工具出现，账户的支付功能才逐渐显现。此后，再到介质形态账户出现之后，账户信息以磁条或芯片形式承载于卡基支付工具，或以安全元件、SIM卡形式承载于移动支付终端，也带来全新的生态与商业模式演变。到了条码支付时代，条码形态账户体系已经呈现前所未有的服务广度与融合深度。当然，生物识别技术带来的生物特征账户形态，可能实现“人即载体”的全新模式。展望未来，面对第三代互联网（Web3）模式的挑战，原有支付体系依托的账户模式面临更多冲击。有鉴于此，美联储自2025年10月以来开始打造一种新型的有限访问主账户（Skinny Master Account ），根据符合条件的金融机构的限定需求进行功能定制。

来自支付需求侧的驱动力

一是居民需求。2025年中央经济工作会议强调，要把握消费的结构性变化，从供需两侧发力提振消费。在实践中，众多支付平台和工具与电商、线下零售、旅游、餐饮等高频场景深度绑定，进一步激发了各方消费潜力与热情，推动消费模式从“主动交易”向“无感消费”跃迁。总体而言，支付便利性可减少消费决策时间、改变消费者偏好，促进提高边际消费倾向；支付安全性能够保障消费者放心消费、轻松消费；支付包容性能够有效弥合数字鸿沟，释放长尾群体、普惠群体的消费潜力。

二是企业需求。面对企业数字化的迫切需求，依托于综合性的支付服务平台建设和行业解决方案设计，可以深入发掘企业生产经营、流通销售中的痛点与难点，拓展“支付+”增值服务，推动改善企业全链条数字化管理能力。依托垂直细分行业的支付解决方案，能够有效支持产业链、资金流、信息流的更好融合，实现业务流程与资金转移的自动化、高效匹配，全面提升产业链金融的服务质效。此外，支付服务商还可以面向小微企业和个体工商户，不断创新各类软件运营服务（SaaS）的能力和质量，从而真正为其生存和发展而赋能。

综合看，在供求两方面力量作用下，支付产业链将与实体部门、金融部门形成更加密切的价值联系与协同关系，“支付业务数字化”将拓展到“支付模式数字化”和“支付生态数字化”，支付服务商将从单一货币转移服务商，迈向专业数据信息服务商，进而成为综合交易与金融服务商。因此，当前及未来的全球跨境支付治理，离不开对支付变革趋势的深度把握与动态试错。

从复杂网络理论看跨境支付治理

复杂网络理论是研究复杂系统中网络结构特征及其动态行为的科学，全球跨境支付体系恰好体现出典型的复杂网络系统特征，各国央行、商业银行、清算机构以及支付平台等都是网络“节点”，他们之间的代理行关系、清算通道和信息传输链路则是连接这些节点的“边”。

首先，在复杂网络分析中，拓扑结构决定了网络的稳定性和效率。全球跨境支付网络呈现出明显的异质性和“核心—边缘”层级化特征。其中，如同“小世界”网络中的枢纽，少数关键节点（Hub Nodes，如环球银行金融电信协会系统SWIFT、美国纽约清算所银行同业支付系统CHIPS）占据了网络的核心位置，具有极高的度中心性（Degree Centrality，即代理行关系众多）和介数中心性（Betweenness Centrality，即全球大部分资金流动的“最短路径”都绕不开它们）。由此，这些核心节点控制了信息流与资金流通道，众多其他经济体的清算机构或金融机构呈现相对脆弱的“边缘节点”特征。同时，复杂网络的层级代理模式也展现弊端，如一笔跨境支付需经层层嵌套的许多节点，伴随着较大摩擦成本。

其次，复杂网络理论强调节点之间的相互关联和影响。在跨境支付体系中，这种关联表现为更易出现风险传染。一方面，当网络关键节点出现风险，由于网络的无标度（Scale-free）特性，可能对整个网络带来严重的破坏性。另一方面，特定地区的财政与金融不稳定因素，可通过复杂支付网络跨越地理边界进行传导，从而呈现空间外溢性。

再次，在复杂网络视角下，控制核心节点意味着拥有较大权力。在跨境支付体系面临地缘政治博弈挑战的背景下，整个网络的稳定性受到更多冲击。例如：节点剔除（Decoupling）可能体现为将某个国家的银行在网络中“物理隔离”，从而严重阻滞该国与外部世界的资金往来和经济活动；某些制裁手段利用网络的连通性，迫使众多网络节点（清算机构、银行）因为害怕“二级制裁”而主动切断与被制裁对象的联系，从而形成一种“寒蝉效应”。

归纳来看，现有跨境支付网络具有高成本、低效率、不透明、易受制裁影响等问题。鉴于此，全球跨境支付体系正在发生结构性的调整和演化，呈现出多元化和去中心化的趋势。一方面，从规则治理来看，许多国家都在构建替代性网络通道，降低对核心节点的依赖，从而形成多中心网络；部分区域和国家基于网络的社区集聚性（Community Structure）特征，着力推动区域化的支付网络合作；随着人民币等新兴货币的崛起，相关本币支付清算网络正在成为新的网络重要节点，从而促进多货币