进一步加强和完善全球金融安全网

2008年国际金融危机后，如何应对内外部冲击并防范货币金融危机的发生，成为摆在各国政策制定者面前的一个重大挑战。2010年11月，二十国集团（G20）领导人在首尔峰会后发表宣言，首次提出了全球金融安全网这一概念，呼吁建立和加强相关制度和机制，努力构建一个更稳定、更具韧性的国际货币体系。过去10多年里，全球金融安全网在促进全球金融稳定方面发挥着日趋重要的积极作用。但面对日益动荡的国际金融环境，继续强化其作用和地位无疑势在必行。

全球金融安全网的现状及其局限性

全球金融安全网（Global Financial Safety Net， 简称GFSN），是指为各国防范和应对危机与冲击设计的制度性安排，具体包括四个层次，即本国央行持有的国际储备、中央银行之间的双边货币互换机制、区域性（或集团性）货币合作安排以及国际货币基金组织（IMF）的流动性贷款机制。

自2008年国际金融危机以后，受美联储货币政策调整和其他突发性因素的影响，国际资本大规模流入和回撤新兴市场经济体的情况经常发生，导致后者货币大幅度贬值甚至陷入货币危机。面对频繁的冲击与危机，在各国货币当局及国际金融组织的努力下，全球金融安全网的规模不断扩大。据IMF统计，截至2023年底，全球金融安全网总规模占全球国内生产总值（GDP）的16.9%。另据IMF最新出版的《2025年涉外经济部门报告》（External Sector Report: Global Imbalances in a Shifting World〔2025〕）统计，自2000年以来，全球国际储备总额增加了6倍以上，于2023年底达到14.5万亿美元；同期其他三个层次的规模增加了近20倍，达到了4.5万亿美元的水平。这一显著增长主要反映了2008年国际金融危机期间的双边互换协定金额大幅提高、欧洲主权债务危机时期的稳定性安排、近年来明显增多的人民币双边互换安排以及IMF贷款能力较大幅度的提升。

需要指出，全球金融安全网四个层次的重要性并不相同，并且都存在一定的局限性。

目前，本国的国际储备在全球金融安全网中占比高达79%，是各国进行危机应对的第一道防线，也是一国可以完全自主掌握的部分。但是，对于一个国家来说，究竟应该持有多少，长期以来一直是个有争议的话题。如果规模过小，在应付危机冲击时根本不足以有效发挥作用；如果规模过大，在正常时期意味着高昂的机会成本、汇率风险甚至制裁风险（正如2022年初以来俄罗斯所遭遇的）。

在过去20多年，双边货币互换协定的作用显著提升，规模也大幅增长。在本世纪初，这一层次的安排在数量上仅仅是零星存在，但经过2008年国际金融危机和新冠疫情，情况发生了极大变化。截至2021年，全球范围内双边互换协定的数量已经超过180个。2025年10月IMF发布《全球金融安全网——现状评估》（The Global Financial Safety Net — A Stocktaking）报告指出，新冠疫情结束后，由于部分协定到期后未续签，2023年底数量降至150个左右，但规模依然高达2万亿美元，大约占全球金融安全网总规模的9.1%。值得注意的是，自美国次贷危机爆发之后，美联储签署了一系列双边互换协定，在全球金融安全网方面的作用显著提升（张礼卿，2020）。2007—2008年期间，美联储与14家外国央行达成临时美元流动性互换安排，意在维护全球美元流动性的稳定供应。2013年10月，美联储、欧央行、英国央行、日本央行、加拿大央行和瑞士央行把临时双边流动性互换协议转换成长期货币互换协议。新冠疫情暴发后，美联储宣布延长与澳大利亚、巴西、韩国、墨西哥、瑞典、丹麦、挪威、新西兰和新加坡9家央行的货币互换协定，并给予其300亿美元至600亿美元不等的流动性额度，以缓解可能出现的流动性紧张局面。另一个值得注意的是，自2009年以来，为推进人民币国际化，中国人民银行也与其他国家的中央银行大量签署双边互换协定。截至2025年6月30日，中国人民银行共与42个国家（地区）的中央银行（货币当局）签署过双边本币互换协议，其中有效协议32份，互换规模超过4.5万亿元人民币（中国人民银行，2025）。需要说明的是，双边货币协议尽管使用约束较少，但其签署在一定程度上受到双边关系和地缘政治因素的影响，且实施过程透明度较低。

区域性（或集团性）的流动性安排，属于区域或集团内经济体之间的互助性危机应对和防范机制，在全球金融安全网中也发挥着一定的积极作用。目前，已设立的此类安排覆盖了亚洲、拉美、欧洲和中东等地区，主要包括清迈协议多边化机制（CMIM）、欧洲稳定机制（ESM）、阿拉伯货币基金（AMF）、拉丁美洲储备基金（FLAR）和金砖国家应急储备安排（BRICS CRA）等。据估计，这一层次规模在1万亿美元左右，大约占全球金融安全网总规模的5%。此类安排的一个重要特点是使用频率较低。除了欧债危机期间，欧洲稳定机制曾发挥过重要作用以外，其他安排多数仅仅在名义上存在，很少被实际动用，其中包括清迈协议多边化机制和金砖国家应急储备安排。其所以如此，部分原因是这些安排存在着较多的使用限制，与IMF的流动性贷款相比并没有显著的优越性。

IMF的流动性贷款在全球金融安全网中具有核心地位，尽管其规模仅占总量的5%左右。这是因为，IMF的流动性贷款代表着所有成员国对危机国家的救助态度，在给予贷款的同时常常会提供政策建议，且具有“最终贷款人”的角色。在某些时候，IMF的贷款决定对于区域性贷款安排还具有引导作用。不过，由于IMF的贷款常常附有比较苛刻的政策改革要求（Conditionality），而且向IMF申请贷款本身对于危机国来说具有某种耻辱感（Stigma），因此，很多时候危机国家会倾向于放弃向IMF寻求资金救援。另外，IMF的救助资金数量也相对不足，常常不能满足大规模救助资金的需要。譬如，2020年新冠疫情发生之初，大约有一半的成员国向IMF表达了寻求资金支持的愿望，累计约2.5万