从新加坡和中国香港自由贸易港发展经验看海南未来发展
习近平总书记在2025年11月听取海南自由贸易港建设工作汇报时强调，认真学习贯彻党的二十届四中全会精神，高标准建设海南自由贸易港。这要求我们要具有国际视野，立足中国实践，建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港。新加坡和中国香港（以下简称香港）作为亚洲高水平自由贸易港（以下简称自贸港），其发展历程可为海南自贸港建设提供重要参考。海南自贸港可充分借鉴新加坡和香港自贸港的发展路径经验，把握住当前的内外部发展条件，加大政策供给。
新加坡、香港产业发展路径
随着20世纪初转口贸易兴起，新加坡与香港凭借地理优势成为重要转口港，有效推动了两地经济阶段性发展。19世纪末全球化进程加速，英国、荷兰等殖民国家建立起广泛的贸易网络，亟需在亚洲寻找天然良港，汇集东南亚的原材料并向全球分销工业制成品。同时，1929年大萧条引发贸易保护主义抬头，贸易商采取经由第三国转口、重新贴标等方式以规避贸易壁垒。在此时期，新加坡、香港凭借地理优势和宽松税收制度，成为重要转口港。如20世纪初新加坡对外贸易中的90%—95%为转口贸易，转口贸易行业雇佣了70%—75%劳动力，产值占国内生产总值（GDP）的80%—85%；20世纪20年代香港进出口规模是19世纪末的近3倍。
20世纪中叶以来，过度依赖转口贸易导致的问题逐渐暴露。二战后国际秩序的特点，决定了转口贸易作为“中间人”高度受制于地缘政治与国际贸易关系，其脆弱性和不可持续性逐步显现。20世纪60年代初新加坡面临马来西亚、印尼贸易渠道的竞争，转口贸易额大幅萎缩，导致经济增长放缓，失业率高达14%。香港受朝鲜战争爆发后美西方对华禁运影响，其转口贸易受到沉重打击。1951—1953年香港外贸总额骤降37.1%，特别是对内地贸易基本中断。面对上述挑战，两地均意识到转口贸易无法作为经济发展的持久支柱，踏上转型道路。
20世纪60年代起两地均开启了工业化与产业升级的转型进程。新加坡政府于1961年起相继推出两个“五年计划”，实施建造工业园区、税收优惠、规范就业等一系列措施，成功打造劳动密集型产业并带动经济增长。1966—1969年，新加坡GDP同比增速持续保持在10%以上。在此基础上，进一步借鉴日本、韩国、中国台湾等经验，推动产业向科技密集型转型，推出“经济发展十年（1971—1980）计划”，主要为限制外商投资于食品、纺织、木材等劳动密集型产业，鼓励投向机械制造、电子仪器等精密工业。1971—1980年，新加坡制造业增加值占GDP比重基本保持在20%以上，并驱动经济持续高速增长。香港则在“出口导向”战略引领下，逐步由转口贸易转向加工贸易，并带动制造业转型升级。从60年代的造修船、纺织、食品与塑胶制造，到70年代向资本技术密集型转型，特别是钟表与电子制造业迅猛发展，共同推动了香港经济与外贸的黄金时代。
顺应20世纪70年代全球格局变化，优先发展离岸贸易和金融业，总部经济兴起并逐步成为国际金融中心。一是企业跨国运营浪潮催生离岸贸易业态兴起。石油危机后西方贸易保护再度抬头（如美国根据《1974年贸易法》中的“301条款”频繁对贸易伙伴进行单边调查和制裁），企业跨国运营成为主流。跨国公司运营衍生出企业在第三国设立离岸公司集中管理采购、销售、资金结算环节模式，由此产生的毛利、佣金、差价等即为离岸贸易收入。在此背景下，新加坡、香港凭借宽松的税收和金融监管环境，成熟的物流基础设施，迅速发展成为离岸贸易中心。两地离岸贸易额持续高速增长，逐步超过转口贸易。二是以离岸美元市场为基础逐步打造国际金融中心。布雷顿森林体系瓦解后，全球进入浮动汇率时代，大量国际资金亟需自由交易与外汇对冲的市场。而当时美国在岸市场仍受“Q条例”约束，为新加坡、香港发展离岸业务、打造国际金融中心创造历史机遇。新加坡方面，于1968年创设亚洲货币单位（ACU），发展亚洲美元市场。在首批注册银行美国银行新加坡分行的建议下，确立了建立国际金融中心目标。香港方面，于70年代形成混合型离岸金融市场，即不对居民与非居民、本币与外币实施隔离管理。在离岸业务发展初具规模后，提出建立国际金融中心目标。80—90年代，两地发展成为排名前列的国际金融中心，且发展重点各有侧重。如新加坡为全球第四大外汇交易市场，香港为欧洲货币市场区域信贷中心。
21世纪以来，两地高端制造、金融、现代服务业协同发展的格局逐步稳固。亚洲金融危机后，两地充分吸取教训，强调继续发挥自身优势，提升经济综合韧性。新加坡方面，2000年起制造业增加值持续高速增长，发挥引领经济作用。同时，信息通讯、仓储物流等服务业增加值也在稳步增长，形成良性循环业态。香港方面，发挥在金融、服务方面的优势，2000年起，香港金融与保险、地产、专业及商业服务等行业的增加值增长迅速，进一步巩固了香港作为国际金融与商业枢纽的地位。同时，充分发挥与内地的优势互补，持续融合香港研发优势与内地制造优势，共同打造产业链。
新加坡和香港自贸港形成与发展的内外部条件
从外部看，国际格局深刻变革为两地自贸港建设提供重要契机，两地也主动顺应、积极转型。国际货币体系、贸易业态、区域合作模式的重塑，为两地自贸港实现“弯道超车”提供战略窗口。如20世纪下半叶两地抓住全球化机遇实现经济高速发展，成为亚洲“四小龙”；20世纪70年代抓住国际货币体系变革机遇，打造国际金融中心取得成效。根据全球金融中心指数（GFCI），近年来香港总体与新加坡交替占据全球第三、第四位国际金融中心位置。在此过程中，能否主动顺应趋势实施改革，成为发展转型的关键。早期新加坡、香港的自贸港业务起源于殖民时期转口贸易，但未陷入路径依赖，而是数次主动推动产业重心与经济结构重大调整，完成了从转口港到融入全球经贸体系的转型，并在全球化格局中占据重要地位。相比鹿特丹、釜山等仍以港口经济为重心，高附加值产业和金融业相对薄弱的港口，新加坡与香港成为主动谋求改革和转型的典范。
从内部看，实体经济始终是自贸港稳健发展的根本支撑。新加坡、香港的经济结构变迁表明，无论是在以转口贸易为主的发展初期，还是在金融与服务业主导的成熟阶段，始终保持与实体经济的深度融合，是自贸港稳步发展、抵御风险的关键。发展方面，新加坡、香港的数次重大转型表明，经济基础好、改革弹性大与开放程度深的经济体，更能将外部变局转化为内生动力，在国际格局变革中实现持续升级与引领发展。其中，新加坡制造业保持一定规模；香港制造业逐步向改革开放的内地转移，本地制造业占比显著下降，但通过与内地融合发展，继续发挥内地实体经济的支撑作用。抵御风险方面，相比于基本无实体经济支撑的开曼群岛、英属维京群岛等离岸岛，两地虽然以“轻监管、低税负”为特征，但有实体产业的支撑，更有能力防控资金套利、洗钱、逃税以及经济“脱实向虚”等风险，增强应对金融波动能力，提升抗风险韧性。
新加坡和香港自贸港发展的关键是政府提供有效 政策供给
一是优化税收制度，促进跨国公司聚集。新加坡方面，推出“全球贸易商计划（GTP）”减免企业所得税。该计划于2001年推出，符合条件的企业可享受货物贸易、离岸贸易及衍生品交易收入5%或10%的企业所得税减免，为期3年或5年。2003年，继续推出支持高附加值国际贸易公司政策，为选择新加坡作为区域基地的企业提供10%的所得税减免，为期3年。香港方面，简化税制并降低税率。其一，大幅简化税种，取消增值税、资本增值税、股息利息预扣税、遗产税等多种税项；其二，实行“属地征税”制度，仅对在香港产生的利润、租金收入及薪酬征税；其三，实行“两级制所得税税率”制度，企业利润中首200万港元的部分，适用税率由标准的16.5%降至8.25%（见表1）。
二是适时放松金融管制、开放本地金融市场，促进全球资金聚集。早期，两地以吸收离岸美元为重点发展金融市场。新加坡方面，为避免离岸业务对在岸的冲击，采取隔离型模式，即将银行业务划分为亚洲货币单位（ACU）和境内金融单位（DBU）两类会计单位，分别负责非居民外币业务和居民本币业务，两类账户间资金划转须经审批。为提升ACU的吸引力，实施优惠的税收和宽松的金融监管。虽然1978年新加坡外汇管制取消后，ACU与DBU的隔离效果弱化，隔离方案最终取消，但ACU对于支持新加坡国际金融中心建设起到重要作用。香港方面，采取混合型模式，未对居民与非居民、本币与外币实施隔离管理。在此过程中，配合出台取消外汇管制、降低银行业及资本市场外资准入门槛等政策，成功吸引国际信贷资源聚集，奠定国际金融中心地位（见表2）。
三是推出一揽子人才引进政策，促进高端服务型人才聚集。新加坡政府于2005年推出“全球投资者计划”，吸引高净值人士定居；2019年推出“Tech SG”项目，为科技人才提供快速工作签证。截至2023年末，新加坡已吸引超过50万名外籍专业人士，其中金融科技人才增长35%。香港则于2006年推出“优秀人才入境计划”，2018年推出“科技人才入境计划”，为金融、科技等领域专业人才开辟绿色通道。香港相关政策实施以来，已吸引超过10万名高端人才。同时，两地均为高端人才提供了住房补贴、子女教育等政策保障，进一步优化人才发展环境，增强两地对人才的吸引力。
四是加入各类自由贸易协定，主动开放并融入全球贸易金融网络。20世纪90年代以来，全球形成多个区域性合作框架，如欧洲统一大市场、北美自由贸易区等。在此背景下，新加坡、香港也通过加入各类自由贸易协定，主动降低贸易壁垒，积极融入全球市场。1992年，新加坡倡导并推动了东盟自由贸易区成立，并以此为起点，将自由贸易协定范围拓展至中日韩、欧美和中东市场。同时，加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等多项多边协定。香港1997年回归后，陆续签署了多项自由贸易协定。如2003年起，分别与内地、新西兰、欧盟、智利等签订双边协定，2017年与东盟国家签订多边协定。
海南自贸港下一步发展建议
习近平总书记强调，建设海南自贸港的战略目标，就是要把海南自贸港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户。海南自贸港自建立以来，涉外经济稳步发展，近5年跨境收支规模年均增长超50%，2024年突破千亿美元大关。下一步，应把握国际经贸格局深度重塑的契机，进一步加大政策创新与供给力度，助力海南自贸港发展。
一是结合海南现实条件重点支持优势产业发展。在税收、监管及人才方面加大政策供给，引导推动对外贸易与本地制造业和现代服务业深度融合、协同发展，重点支持具有海南特色和优势的重点产业发展，加强与珠三角等地区制造业开展产业链延伸合作，尽快在岛内形成支柱产业。抓住自贸港封关运作契机，在重点发展一般贸易的基础上，辅以转口贸易与离岸贸易发展。政策引导海南逐步形成“重点产业支撑、总部经济发达”的经济发展格局。
二是拓展区域性合作布局。充分利用自贸港封关运作政策与《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等区域合作政策的叠加效应，重点拓展与亚太区域的合作。加强市场互通、产业融合与规则衔接，将海南自贸港打造成辐射亚太的重要枢纽，并带动产业链、供应链在上述区域完成更为高效、更具韧性的布局。
三是在海南自贸港探索实施外汇管理集成式改革。制度集成创新是海南自贸港建设的首要任务，外汇领域也需着眼于高水平制度型对外开放，研究探索在海南自贸港实施外汇管理集成式改革。
作者单位：国家外汇管理局外汇研究中心