新型政策性金融工具赋能新质生产力

当前我国经济进入高质量发展阶段,新旧动能转换和产业升级成为关键课题。然而,外部环境不确定性增加、国内需求动力不足等挑战依然存在。2025年4月中央政治局会议提出,设立新型政策性金融工具,支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等,强调宏观政策协同发力和政策取向一致性。会议同时要求培育壮大新质生产力,打造一批新兴支柱产业。2025年12月中央经济工作会议明确提出,要坚持稳中求进、提质增效,增强政策前瞻性针对性协同性,持续扩大内需、优化供给,做优增量、盘活存量,因地制宜发展新质生产力,并提出继续发挥新型政策性金融工具作用,有效激发民间投资活力。这一重要部署进一步凸显了新型政策性金融工具在稳增长、调结构和培育新质生产力中的制度性定位。以下笔者将对我国政策性金融工具的演进、新型政策性金融工具赋能新质生产力发展的运行机制进行分析,并对进一步优化新型政策性金融工具的运用提出建议。

我国政策性金融工具的演进

我国政策性金融工具最初可追溯至2015年推出的专项建设基金,当年国家开发银行等通过定向发行债券筹集资金,以股权投资方式投入基础设施项目。2022年,我国大规模实施了政策性开发性金融工具,累计投放7399亿元,支持超过2700个重大项目,推动全国基础设施投资增速升至11.5%。2025年4月,我国推出新型政策性金融工具,规模为5000亿元（见表1）。

政策性金融工具呈现出政策导向性、政府主导性、功能补位性几大特征。一是政策导向性,即服务于国家战略目标（如产业升级、区域协调、科技自立自强等）,资金投向由政府审批,而非单纯逐利。二是政府主导性,即由国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性金融机构承接实施,资金来源包括财政资金出资或贴息、发行政策性金融债券、央行再贷款支持（如抵押补充贷款PSL）等。三是功能补位性,主要用于弥补商业金融难以覆盖的领域,例如那些投资周期长、风险较高但社会效益显著的项目,由政策性资金“雪中送炭”予以支持。

整体来看,2025年推出的新型政策性金融工具与2015年的专项建设基金、2022年的政策性开发性金融工具一脉相承,均由政策性银行通过基金等方式投放资金,主要解决项目资本金不足问题,与此同时新型政策性金融工具在运行机制、投向领域等方面体现出新特征。

新型政策性金融工具的运行机制分析

新型政策性金融工具主要通过财政、金融与产业政策协同联动,将国家战略目标转化为可操作、可落地的资金运行机制,具体包括以下几个方面。

政策协同：财政—金融合力精准滴灌

新型政策性金融工具本质上是财政力量通过市场化金融工具介入资源配置的方式。在实际运行中,其集成了财政政策、货币政策和产业政策的协同效应。具体而言,中央财政通过注资引导基金和贴息等手段提供支持,地方政府负责项目储备和申报,政策性银行发挥融资桥梁作用,形成中央与地方协同、财政与金融互动的格局。新型政策性金融工具一方面与地方政府专项债、超长期特别国债等财政工具配合使用,统一规划投向领域,实现资金统筹；另一方面与央行结构性货币政策工具协同发力,例如央行提供低息PSL资金支持新型政策性金融工具投放,并配套创设服务消费、养老等再贷款工具共同作用。这种政策协同确保了资金投向国家战略重点领域而不分散。总之,新型政策性金融工具作为准财政手段,与财政资金和货币政策工具紧密配合,在宏观上起到逆周期调节“稳增长”和定向支持“调结构”的双重功能。

资金机制：低成本长周期资金破解融资瓶颈

一是新型政策性金融工具直接补充项目资本金,解决项目启动所需的“第一笔钱”。新型政策性金融工具允许对符合方向的项目给予不超过项目资本金50%的出资支持（特殊项目还可以有所突破）。这一高比例的资本补充极大降低了项目融资的门槛,增强了项目对后续融资的吸引力。新型政策性金融工具落地有效解决了地方在土地出让收入下降、城投转型背景下资本金匮乏的问题,缓解项目配套资金压力。更重要的是,政策性金融工具具有杠杆撬动效应,当项目资本金得到补足后,商业银行贷款、社会资本等后续资金就有了“压舱石”,更愿意介入。二是新型政策性金融工具能够提供低成本、长期限的资金。其资金来源包括央行PSL再贷款和政策性金融债券等,利率水平远低于商业贷款。长期来看,这种低成本资金大多以20年左右长期股权/债权形式投入项目,前几年的付息压力极小,给予项目充分的建设和培育期。三是新型政策性金融工具资金到账快、灵活度高。相较于商业贷款流程,新型政策性金融工具的审批与拨付大大提速：2022年股东借款模式下,资金一般在审批后3个月内即可拨付,2025年的项目基本上1个月内就实现了投放。这为项目及时开工建设提供了保障,避免了因漫长融资等待而耽误建设窗口期。对于科技创新类项目,这种效率尤为重要,可以抢占市场先机；对于绿色转型项目,快速投入有助于尽早产生节能减排效益。