全球金融安全网的结构性瓶颈与改革路径

随着全球金融一体化程度的加深，各个经济体金融状况的相关性和联动性不断上升，产生了全球金融周期。由于美元在国际货币体系中占主导地位，美联储货币政策成为全球金融周期的重要驱动因素。美联储的货币政策对其他经济体产生了显著的外溢效应，不仅影响了新兴市场和发展中经济体的货币政策独立性和金融市场稳定，还给这些经济体的跨境资本流动管理带来严峻挑战。全球金融体系债务水平的不断增加和金融一体化程度的不断加深意味着冲击更容易跨境传播，地缘政治和经济分裂、金融数字化和气候相关冲击加剧给宏观经济和金融稳定带来新的挑战，这意味着建立一个全面、稳健和多层级的全球金融安全网至关重要。全球金融安全网是指为防范危机提供预防性保险，为受到冲击和陷入危机的经济体提供流动性支持，以及激励经济体实施稳健的宏观经济政策的一系列制度安排，包含四个层级：各国自身的外汇储备、双边互换安排、区域金融安排以及国际货币基金组织（IMF）。经过多年发展，全球金融安全网的规模不断扩大，据IMF统计，截至2023年底，全球金融安全网总规模占全球国内生产总值（GDP）的16.9%，在维护全球金融体系稳定中发挥着重要作用。但是目前全球金融安全网仍存在一些结构性瓶颈，其识别、预防和减轻全球金融不稳定的能力依旧有限。因此，加强和完善全球金融安全网仍是一项十分紧迫和重要的任务。

全球金融安全网的结构性瓶颈

区域覆盖和资源准入的不均衡

对于许多国家而言，外汇储备是抵御外部流动性冲击的第一道防线。外汇储备的关键特点是，持有国对其使用拥有完全的自主权，这种“无条件性”让持有国能够根据自身宏观目标自主决定干预时机。外汇储备几乎可以立即使用，在外汇市场发生剧烈波动和资本流动突然逆转时，外汇储备能实现快速响应。同时，外汇储备的易于获得、预付和高流动性的特点让其发挥着重要的信号作用，充足的外汇储备表明一个国家具有能够偿还短期外债的能力，能够降低主权风险和改善市场预期。但是，过度积累外汇储备也会带来一些问题。一是外汇储备是一种成本相对高昂的保险方式。外汇储备主要投资于高流动性、低风险资产，比如美国国债。对于发展中国家而言，一方面，积累大量储备挤占了国内投资，没有投向回报率更高、亟需资金的国内基础设施或产业升级领域，是一种以牺牲国内公共投资为代价的高昂的自我保险；另一方面，购买发达国家的资产相当于财富从发展中国家向发达国家转移，客观上加剧了全球经常项目失衡。二是外汇储备的分布不均。全球储备资产主要集中于大型新兴经济体和大宗商品出口国，相比之下低收入国家因长期经常项目逆差，储备水平通常低于国际公认的三个月进口支付预警线。三是当市场观察到一国外汇储备大幅下降时，可能产生恐慌心理而加速资本外逃，这使得一些新兴市场和发展中经济体在经济承压时期也不愿意大规模使用外汇储备，担心向市场释放不利信号，削弱投资者信心。

双边互换安排是全球金融安全网中增长最快且最具灵活性的层级，在危机期间提供了重要的流动性支持。当前，双边互换安排已经形成了两个核心网络。一个是美元流动性网络。美联储与五家主要发达经济体的央行，包括欧央行、英格兰银行、日本银行、瑞士国家银行和加拿大银行，建立起永久性、无限量的常设互换协议。另一个是人民币国际化与贸易支持网络。中国人民银行积极扩展双边互换网络以促进贸易结算和人民币国际化，网络已覆盖全球六大洲的主要经济体，中国已成为全球最大的货币互换协议提供方之一。然而，双边互换安排具有如下局限性。一是具有排他性。以美联储为核心的常设互换网络只包含了具有系统重要性的发达经济体，目的在于稳定全球美元市场，新兴市场和发展中经济体（如巴西、墨西哥）只能在危机时期获得美联储临时且有期限的互换额度。这说明美联储给予互换额度主要基于美国自身金融稳定风险的对冲，而非申请国实际的流动性需求。这种基于关系的准入标准建立了一个高度排他的“流动性俱乐部”，绝大多数新兴市场和发展中经济体被排除在互换网络之外。二是互换提供国倾向于选择与其具有密切地缘或贸易联系的国家作为互换接收国，互换安排正日益成为“金融外交”的工具。2025年美国与阿根廷达成200亿美元的互换协议，该协议是由美国财政部而非美联储发起，具有明确的战略和政治考量，体现了货币互换日益增长的地缘政治倾向。2025年全球一共达成19项双边互换安排，主要是发展中国家作为提供者和接收者的南南互换。这使得全球双边互换安排呈现出以核心大国为圆心的多极化特征，全球互换网络被切割为竞争性的区域块，削弱了多边主义下的金融救助效能。三是缺乏透明度。与公开透明的IMF贷款不同，许多双边互换协议在具体动用额度、期限和利率条款上缺乏透明度，并且可能附带更多限制性条款。

区域金融安排网络在过去几十年中扩展迅速，成为维护区域金融稳定的重要组成部分。相较于全球金融安全网中国家层级的外汇储备和全球层级的IMF，区域金融安排具有其独特的制度优势。区域金融安排通常由区域内国家共同出资并主导决策，成员国在救助条款的制定上有更大的话语权。由于地理和贸易上的紧密联系，区域监测机构对成员国的宏观经济背景、制度差异和潜在风险点有更深入的了解，进而能够更敏锐地捕捉到区域内的风险传染路径，实现更早期的介入。区域金融安排还能够按照成员国的需求量身定制救助条件。因此，与向IMF寻求流动性支持相比，向区域金融安排寻求支持通常不被视为主权流失，能够有效缓解污名化问题，成员国寻求救助的意愿更强。但是，当前区域金融安排在地理覆盖上高度不均衡。当前主要的区域金融安排集中在欧洲与亚洲。其中，欧洲稳定机制（ESM）是规模最大的区域金融安排，拥有5000亿欧元的最大贷款能力，约占所有区域金融安排金融资源的61%以上。清迈倡议多边化（CMIM）机制的救助能力扩容至2400亿美元，金砖国家应急储备安排（CRA）的规模为1000亿美元，两者分别占所有区域金融安排金融资源的19%和8%。然而，在拉丁美洲、撒哈拉以南非洲以及南亚地区，要么缺乏制度化的区域金融安排，要么现有的区域金融安排在资本动员能力和治理框架上仍难以应对大规模主权债务风险和资本外流风险。非洲至今缺乏一个全大陆范围的、具备实质性融资能力的机制。拉丁美洲储备基金（FLAR）的资金规模仅约几十亿美元，而且没有覆盖区域内包括阿根廷和巴西在内的几个大型经济体。此外，一些区域金融安排的使用较为有限。在欧债危机期间，欧洲金融稳定基金应运而生，为遭受危机的欧元区国家提供财政支持，成为遏制欧债危机蔓延不可或缺的防火墙。之后，永久性的ESM取代了欧洲金融稳定基金，在应对新冠疫情、乌克兰危机等冲击中均发挥了关键作用。但是除了欧元区广泛使用ESM和一些国家使用FLAR之外，其他区域金融安排在最近的危机中处于休眠状态，CMIM和CRA尚未经受考验，在危机期间提供支持的能力仍存在不确定性。

可以看出，全球金融安全网在不同地理区域和不同收入水平国家间的覆盖度高度不平衡，部分国家仅能获得非常有限的资源，而一些国家能够使用多种融资工具。在地理区域上，北美、欧洲、东亚和太平洋地区全球金融安全网的覆盖度较高，拉丁美洲和撒哈拉以南非洲地区只能获得有限的资源。在收入结构上，获得全球金融安全网的机会存在金字塔形的层级关系。第一层为中国和少数发达经济体，包括美国、加拿大、日本、英国、瑞士和欧元区国家。其中，中国、美国、英国、日本和欧元区国家为储备货币发行国，因而在面对冲击时有更大的政策空间。同时，加拿大、日本、英国、瑞士和欧元区国家拥有常设、无限量的美元互换额度。第二层为一些其他发达经济体，比如韩国、新加坡和澳大利亚，以及一些中等偏上收入国家（比如马来西亚、俄罗斯、泰国和印尼）。这些国家能够获得双边互换安排和区域金融安排提供的金融资源。第三层主要为其他中等收入国家，也包括一些欧元区以外的发达经济体，比如一些北欧国家。这些国家能够获得美联储提供的临时性、限量互换协议或者中国人民银行提供的互换协议。金字塔的底部主要由中低收入国家和低收入国家构成，除了少数能够获得区域金融安排的低收入国家之外，其余所有低收入国家都位于底部。因此，部分地理区域的国家和低收入国家几乎被排除在全球金融安全网之外，只能依赖IMF的贷款，但是这些国家恰恰又最为脆弱。全球金融安全网在地理区域和收入结构上的不均衡覆盖，使得风险最高的国家和地区保障措施最为薄弱。

IMF危机应对的有效性不足

IMF是全球金融安全网的核心。IMF由191个成员国组成，其近乎普遍的成员国资格使其区别于全球金融安全网的其他层级，其他层级主要反映国家或地区利益，风险分担能力有限，而IMF理论上为全球所有成员国提供底线保障，是全球金融安全网覆盖面最广的一层。IMF拥有强大的资金动员能力，通过份额、新借款安排和双边借款协议，拥有约1万亿美元的贷款能力，使其成为全球金融体系中最终的、规模最大的流动性提供者。除了提供资金外，IMF还提供基于长期经验的宏观经济政策咨询、专业技术援助和培训，对全球经济和各成员国进行常态化监督