清迈倡议多边化机制的突破与发展前景

2025年5月，东盟与中日韩财长和央行行长会议在清迈倡议多边化（CMIM）机制下新设以人民币等可自由使用货币出资的快速融资工具，并明确了清迈倡议机制化下一步讨论方向。笔者在梳理CMIM演进历程的基础上，分析其长期“备而不用”的内在原因。总体看，此次快速融资工具的推出为打破CMIM长期的运行僵局提供了重要突破口，但距离机制真正实现常态化运行，仍面临诸多制约，有待后续制度落地和实践检验。2025年CMIM改革为后续启用奠定了基础，但要推动CMIM成为真正的亚洲金融安全网，仍需在独立性建设、工具体系完善、本币化深化及运行机制优化等方面持续发力。中国作为CMIM的主要出资方与重要参与者，不仅有望推动CMIM更好服务于区域金融稳定，也有望进一步提升中国在区域金融合作中的影响力。

CMIM的演进历程与现实困境

1997年亚洲金融危机的爆发，暴露出亚洲区域金融安全网的脆弱性。危机期间，亚洲国家不仅承受了资本外逃的巨大冲击，也因过度依赖国际货币基金组织（IMF）救助而承担了严苛代价。在此背景下，东盟与中日韩（10+3）于2000年签署《清迈倡议》（CMI），通过建立一系列双边货币互换协议，开启了亚洲区域金融合作的序幕。随着区域经济一体化的加深，为进一步提升资金调拨的效率与确定性，CMI于2010年正式升级为CMIM，将原先分散的双边协议网络整合为具有统一规则的多边资金池安排。各成员按既定比例承诺出资，在面临短期流动性困难时，可按份额集中调用资金，这标志着亚洲区域金融安全网迈出了制度化的重要一步。

在此后的十余年间，CMIM沿着扩容、降门槛和增工具的方向，进行了一系列渐进式改革：2011年设立东盟与中日韩宏观经济研究室（AMRO），为机制运行提供独立的宏观经济监测平台。2014年修订协议生效，资金池规模由1200亿美元扩大至2400亿美元，并在原有常备贷款工具（CMIM-SF）的基础上增设预防性融资工具（CMIM-PL），允许宏观经济基本面总体稳健但面临潜在短期流动性压力的成员在危机全面爆发前预先获得支持；同时，机制中不与IMF项目直接挂钩即可先行动用的资金比例由20%提高至30%，2021年又进一步提高至40%，这意味着成员在不接受IMF项目约束的情况下可自主申请动用的资金空间随之扩大。在币种选择方面，机制也逐步探索引入本币，以降低对单一美元流动性的依赖。2021年，成员国被明确允许在自愿原则和自身需求基础上，于美元计价贷款之外选择本币计价贷款；2023年5月，CMIM相关操作安排进一步完善，允许成员国使用本国货币和第三方成员本币提供流动性支持。

然而，与机制架构不断完善形成反差的是，CMIM在实际运行中长期面临“备而不用”的处境。自2010年生效以来，尽管全球和区域层面多次出现流动性紧张局面，包括新冠疫情冲击等重大外部事件，CMIM至今仍未被成员国实质性启动。究其原因，主要受制于以下几方面因素：

一是IMF挂钩机制削弱了CMIM的启动意愿。CMIM自设立之初就设置了与IMF贷款挂钩的规则，即成员国获得的CMIM融资中，仅有一定比例可脱离IMF贷款计划及其条件约束，剩余部分仍须与IMF贷款绑定。目前，CMIM中不与IMF项目直接挂钩的资金比例虽已提升至40%，但这只能满足相对小额的救助需求。一旦面临系统性危机，剩余60%的核心额度仍受制于IMF的审查程序。1997年亚洲金融危机的历史教训，使东亚经济体对IMF救助附带的较强政策条件和外部审查始终保持敏感。成员普遍担忧，一旦启用CMIM，可能被市场解读为经济基本面恶化或外部脆弱性上升的信号，进而引发更强的市场恐慌。

二是融资工具的时效性与灵活性不足。流动性危机通常具有突发性强、传导速度快的特征，要求救助机制能够在较短时间内完成决策和资金拨付。CMIM的融资启动仍需经过申请、集体评估、多边协商和决策等多个环节，决策链条较长，难以充分满足危机窗口期对流动性支持时效性的要求。与此同时，CMIM目前仍采取成员自行管理储备、按承诺提供资金的安排，各成员出资主要体现为“资金承诺”，实际资金并未集中形成统一储备池。当有成员提出融资请求时，仍需相关成员协调资金划拨，这在客观上增加了资金调拨的复杂性，也削弱了机制的灵活性。近年来，10+3成员持续围绕CMIM开展测试演练并完善相关操作安排，也从侧面说明其融资工具仍处于不断磨合过程中。

三是其他替代性工具挤压了CMIM的使用空间。面对短期国际收支压力，成员实际上拥有更为便捷和隐蔽的政策工具箱。首先是较为充足的外汇储备。亚洲国家普遍吸取了1997年危机的教训，积累了较为可观的外汇储备，在遭遇外部冲击时具备较强的自主干预能力，无需轻易动用外部救助。其次是双边本币互换网络。以中国人民银行等为代表，区域内已形成较为密集的双边互换安排。相较于多边框架，双边互换通常启动更灵活，附加条件相对较少，政治敏感度也较低，且动用过程相对隐蔽，不易引发市场过度解读，因此在部分情形下更容易成为成员优先考虑的选项。最后，在历次全球性“美元荒”期间，美联储还曾向部分亚洲核心经济体提供临时美元流动性互换安排。对相关经济体而言，直接从核心储备货币发行国获取美元流动性支持，往往比通过区域多边机制筹措资金更为直接。正因如此，CMIM虽然并非缺乏现实需求，但在多层次金融安全网中始终未能形成足够清晰的优先使用优势。

CMIM改革的新突破

为了更好地发挥CMIM维护亚洲金融稳定的功能，10+3成员近年来持续围绕提升机制可用性和区域适配性推进改革。2025年举行的东盟与中日韩财长和央行行长会议取得标志性成果，本轮改革的突破主要体现在以下方面：

一是创设快速融资工具（RFF）。长期以来，CMIM虽已构建起稳定性融资工具和预防性融资工具并存的基本框架，但二者主要针对深层次、持续性的国际收支失衡。面对疫情、自然灾害或全球流动性骤紧等突发外生冲击，机制始终缺乏更具针对性和时效性的应急安排。相较于处理深层次结构性失衡，快速融资工具更强调在危机爆发初期的关键窗口为成员提供及时的资金支持。正因如此，快速融资工具的设立并非对既有工具体系的简单增补，而是针对传统机制应急性不足这一短板所作出的重要制度补充。

二是在快速融资工具中配套引入可自由使用货币（FUC）。尽管CMIM此前已在既有框架下逐步推进本币贷款、本国货币和第三方成员本币流动性支持，但这些安排更多体现为对原有美元主导框架的补充，并未在新设融资工具中形成明确、制度化的币种安排。本次改革将符合条件的可自由使用货币正式纳入快速融资工具的融资币种选择，使人民币等非美元可自由使用货币首次以制度化方式嵌入CMIM新设应急融资工具。这不仅有助于拓展快速融资工具的可用资源，增强成员在突发冲击下的融资选择，也意味着区域金融安全网开始更加明确地降低对单一美元流动性的依赖，朝着更具区域特色和货币多元化的方向迈进。

三是稳步推进机制化转型与配套规则建设。除了创新具体融资工具，本轮改革还着眼于CMIM长期运行的基础架构，开展了一系列更深层次的制度完善。一方面，针对现行承诺出资安排下资金临时划拨所带来的摩擦，各方进一步明确了向实缴资本（PIC）等更具实体化特征的资金架构演进的改革方向，意在从根本上提升危机时期资金调拨的确定性与机制可信度。另一方面，为保障快速融资工具等融资工具的高效启用，AMRO在宏观经济监测、危机预警和技术支持方面的作用进一步强化，为优化审批流程、加快决策响应提供了必要支撑。同时，各方围绕资金申请、多边协商和最终拨付等关键环节持续完善操作流程，也在一定程度上提升了多边救助机制的现实可操作性。这些底层架构与配套规则的同步优化，表明CMIM正逐步突破松散协议安排的局限，向着运作更规范、响应更高效的区域