美国关税政策新动向

2026年2月20日，美国联邦最高法院以6：3作出裁决，裁定《国际经济紧急权力法》（IEEPA）未授予总统征收关税的权力，特朗普政府援引IEEPA征收关税的行为违法。尽管特朗普政府对此表示强烈抗议，但在裁决当日宣布终止征收援引IEEPA实施的所有关税，并援引《1974年贸易法》第122条款向所有国家加征为期150天、税率10%的临时性关税（以下简称122关税）。鉴于IEEPA关税在特朗普政府已实施关税中占据超过一半权重，此次判决无疑将对特朗普第二任期的关税政策产生重大影响，也对中美经贸谈判增添新的不确定性。

美国联邦最高法院裁决IEEPA关税违法

美国联邦最高法院裁决特朗普IEEPA关税违法的依据，同先前国际贸易法院和联邦上诉巡回法院的判决依据类似。支持裁决的多数意见主要从两个方面作出法律解释。

一是援引“重大问题原则（Major Questions Doctrine）”进行解释。该原则针对涉及具有重大政治或经济意义的议题，若国会将权力委托给行政机关，必须作出足够清晰明确的授权。支持援引该原则裁决特朗普政府IEEPA关税违法的三位保守派大法官约翰·罗伯茨、尼尔·戈萨奇和艾米·科尼·巴雷特认为，美国宪法明确赋予国会制定关税的专属权力，特朗普政府的关税政策明显属于具有重大政治经济意义的措施。然而，IEEPA仅授权总统在国家紧急状态下对进口进行“监管”(regulate)，并未明确授权其加征关税。基于权力分立原则及对立法意图的实际理解，国会不会通过模糊措辞委托“具有重大影响力的权力”（Highly Consequential Power）。国会的立法实践同样表明，当所委托事项涉及国会核心的财政权时，国会均会采用明确的表述并对委托权力施加严格限制。特朗普政府将IEEPA中“监管”进口的字眼解读为国会赋予总统单方面征收无限制关税且可以随便修改的权力，无疑将构成总统关税政策权力的根本性扩张，显然未能满足“重大问题原则”的清晰性要求。主张特朗普政府在《国家紧急状态法》框架下享有“重大问题原则”之例外的论点，同样难以成立。宪法已将和平时期的关税权力明确专属授予国会，而关税所涉的外交事务属性，亦不足以使国会通过模糊措辞或未经审慎限制的授权，放弃其自身的关税权力。基于上述推断，IEEPA并未明确授予总统加征关税的权力。特朗普政府援引IEEPA所实施的关税措施，已超出其合法权限。

二是从法律文本层面作出的成文法解释。上述三位保守派大法官和支持违法裁决的三位自由派大法官埃琳娜·卡根、索尼娅·索托马约尔和凯坦吉·杰克逊一致认为，IEEPA授权总统在国家紧急状态下进行调查、在调查期间予以阻止、监管、指令并强制、宣告无效、撤销、阻止或禁止…进口或出口，但这一条款中没有提及任何与关税或税收相关的术语，而“监管”一词的通常含义包括“确立、建立或控制；通过规则、方法或既定模式进行调整；按照规则或限制进行指导；服从于支配性原则或法律”，这一含义同加征关税显然有着明确的区别。众多成文法赋予政府监管权，但特朗普政府未能指出任何一部法律中“监管权”包含征税权。而且，当国会委托同时涉及监管权和征税权时，总是会分别明确规定，但IEEPA条款中并未作此区分，这充分说明该法中的“监管进口”不包含征税权。如果国会意图在IEEPA中赋予行政机构征收关税这一独特且非常规的权力，必定会像在其他关税法条款中那样作出明确规定。基于此，美国联邦最高法院6位大法官认为，IEEPA并未授权总统征收关税的权力，特朗普政府将该法中“监管”与“进口”的表述解读为国会对关税权力的全面委托，显然不能成立。

IEEPA关税终止实施后，特朗普政府面临关税政策缺位和已征税款退还两大问题。在美国联邦最高法院裁决当日，特朗普发布行政命令，宣布终止征收援引IEEPA所实施的所有关税（具体范围见表1）。据美国关税基金会估算，若未加征新关税，特朗普第二任期内实际加征的平均关税税率将从13.8%降至6.7%；即便在10%的所谓122关税生效期间，该税率也仅回升至10.3%，仍明显低于原有水平。尤其是对于中国而言，随着IEEPA关税的取消，美国不再对中国商品加征此前实施的10%“对等关税”及10%芬太尼相关关税，即便叠加新出台的122条款临时关税，中国对美出口的综合关税负担明显减轻。在税款退还方面，2026年3月4日，美国国际贸易法院发布司法指令，要求美国海关与边境保护局退还此前依据IEEPA征收的全部关税。截至2025年末，美国政府通过IEEPA条款累计征收约1335亿美元关税。根据估算，到2026年2月20日，该数额或将超过1600亿美元。若此类税款被全额退还进口商，特朗普关税政策所带来的财政收入将减少近四分之三。尽管特朗普政府在税款退还问题上的态度并不积极，但迫于司法判决的压力，美国海关与边境保护局正在通过升级系统以简化退税流程。

特朗普政府关税政策新动向

目前，美国与日本、欧盟等主要贸易伙伴达成的贸易协议尚处于确认或执行的初期阶段，前景仍不明朗。日本承诺对美投资5000亿美元，目前实际落实尚不足十分之一；欧洲议会则因美国对格陵兰岛主权的意图、特朗普政府加征122临时关税等做法而一度冻结欧美贸易协议的批准程序，导致履约进程受阻。此外，美国与多个贸易伙伴达成的多为贸易协议框架，而非正式的贸易协议。这些框架在具体落实过程中，其法律效力与执行前景仍存在较大不确定性。在IEEP