推进差异化外汇政策支持自贸试验区发展研究
建设自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）是党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。多年来，各自贸试验区贯彻落实党中央、国务院决策部署，解放思想、守正创新，推出了一大批基础性、开创性改革开放举措，有效发挥了改革开放综合试验平台作用。为摸清自贸试验区外汇政策落地成效，并为后续政策优化提供参考，人民银行党校2025年秋季班第四课题组选取东部沿海和中西部9个地区的自贸（片）区开展调研，向392家企业发放调查问卷，研究外汇政策支持自贸试验区发展的成效及不足。在此基础上，基于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）提出的自贸试验区提升战略，综合各自贸试验区的战略定位和发展现状，提出通过“上下贯通”提供差异化、精准化外汇政策的思考和建议。
自贸试验区发展状况和改革方向
自贸试验区高水平开放取得丰硕成果。自2013年以来，全国已设立22个自贸试验区，覆盖全国东、中、西部地区。各自贸试验区因地制宜，发挥区位特色和产业特点，形成定位多元的差异化格局，自贸试验区发展总体呈现良好态势，在推进高水平对外开放、构建现代化产业体系方面取得积极进展。2024年，22个自贸试验区进出口总额达85923.7亿元，同比增长11.9%，高出全国6.9个百分点，占全国进出口总额的19.6%；实际使用外资2008.3亿元，占全国比重达24.3%，较2023年提升5.3个百分点；新设外资企业7582家，占全国比重达12.8%；累计向全国复制推广379项制度创新成果。
自贸试验区提升战略对深化改革开放意义重大。党中央高度重视自贸试验区建设，习近平总书记在自贸试验区建设十周年座谈会上指出，新征程上，要在全面总结十年建设经验基础上，深入实施自贸试验区提升战略，在更广领域、更深层次开展探索，努力建设更高水平自贸试验区。 “十五五” 规划纲要提出，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，实施自由贸易试验区提升战略。围绕自贸试验区在“十五五”时期被赋予的新改革试点任务，推动改革成果复制推广的要求，外汇领域需要深化差别化探索，在规则、规制、管理、标准等方面，以制度型开放为核心，推动自贸试验区高质量发展。
自贸试验区外汇支持政策成效显著
从跨境收支角度看，贸易项下外汇政策成效显著，资本项下外汇政策仍有提升空间。调研结果显示，2023—2025年，9个自贸（片）区跨境收支总额占所在省（市）跨境收支总额约两成，平均增速约7%。分项看，经常项下跨境收支占比约八成，平均增速10%以上；资本项下跨境收支占比约两成，平均增速为负，反映自贸试验区各项贸易外汇便利化和创新外汇政策对促进企业贸易资金收付收效显著，但资本项下创新略显不足。
从地区看，沿海地区外汇业务规模大，中西部金额小、增速快。各地区自贸试验区发展状况，既与当地整体经济水平关系密切，还与自贸试验区定位和区内优势产业发展状况有关。例如，天津和南沙的融资租赁、前海的高科技产业、青岛的物流运输、宁波的油气交易收支额占当地自贸试验区收支的比例较高。河南和新疆自贸试验区跨境收支规模虽较小，占所在省（区）比重也较小，但得益于其在共建“一带一路”中的交通物流战略位置，国际经贸合作潜力巨大。重庆依靠新能源汽车和电子产品的出口优势，在中西部地区异军突起，横琴在琴澳融合支持澳门经济适度多元发展方面取得显著成绩。
从政策成效看，差异性外汇政策初见成效，企业整体政策满意度较高。自贸试验区成立以来，外汇管理部门出台了一系列外汇支持政策，各地自贸试验区结合本地定位和特点，在各自建设方案中复制先设自贸试验区经验的基础上，申请和落地了部分适用于当地特色的政策，在全国初步形成了差异化的自贸试验区外汇政策体系。调研显示，绝大多数自贸试验区企业对已实施的外汇政策总体给予了高度肯定，81.9%的企业认为在简化单证审核、减少人工环节、加快资金周转方面效果突出，63.0%的企业认为在降低汇兑成本和手续费方面较有收效，28.6%的企业认为跨境投融资更具灵活性。
自贸试验区外汇政策供给的待优化空间
部分共性和个性化问题有待改进。调研显示，绝大多数企业认为自贸试验区外汇政策总体能满足实际业务需求，但同时仍有少数企业认为部分外汇政策落地效果不佳。共性问题方面，自贸试验区的企业普遍感受是，虽然贸易投融资便利化政策已在全国推广，但距离企业期望还有差距，开立账户和办理结算的手续仍较繁琐。其中，跨境收支业务量越大、业务类型越多的地区，反映的问题越多；主要原因是企业对政策了解不够，以及银行为免责，往往要求企业提供额外资料。个性问题方面，自贸试验区政策通常是“自上而下”部署，但“自下而上”直接源于企业迫切需求的政策不足，区域产业特色体现不够，部分政策清单与企业个性化、差异化的需求脱节。
政策前瞻性和系统性有待提升。自贸试验区作为国际高水平贸易投资制度压力测试的重要区域，已有制度距离“自由化”深度和广度还有较大差距。目前，多数自贸试验区制度创新侧重于优化营商环境，在传统货物贸易、新业态和部分资本项目业务上有突破，但对服务贸易和资本流动开放的政策供给有待加强，相关政策供给主要集中在各种便利化措施以及对部分项目的适度松绑，真正接轨国际高标准规则的整体谋划和系统集成制度性创新不多，缺乏前瞻性的更广领域、更深层次的战略布局和跨部门、跨领域的系统性改革设计。
政策配套有待加强。自贸试验区建设属于国家战略，但实际运营受地方政府管辖，很多关键改革涉及国家事权，需层层审批。地方在推进一些领域的深层次创新时，往往难以突破现有制度框架；同时，不同层级政策的衔接存在断层，一定程度上影响了试点政策质效，造成政策在从顶层设计到基层落地过程中效果欠佳，例如试点地区外汇政策允许非金融企业外债结汇资金可用于非关联企业借款，但在实务中，仍受到对方必须是“关联方”或“有股权关系的企业”的限制。
提供差异化外汇政策支持自贸试验区发展的建议
各自贸试验区的战略定位、产业特点和发展状况不同，为强化外汇政策服务实体经济质效，在增加自贸试验区外汇政策供给的同时，应坚持顶层谋划同各自贸试验区“摸着石头过河”并重，建立一套“自下而上”对接需求、“自上而下”精确核准、试点成熟广泛推广的机制。在“放得开、管得好”的前提下，既解决共性问题，也结合自贸试验区实际需求和发展战略规划，尽可能提供精准制度安排。
一是解决共性问题，满足个性需求。其一，对各自贸试验区反映普遍的问题或提出的诉求，可在顶层设计层面提供一揽子解决方案，向全国自贸试验区下发。例如，建议放宽优质企业贸易外汇收支便利化试点的准入门槛，对货物贸易收支结构合理、资金收付稳定的A类企业，只要银行展业尽责到位，可缩短目前对企业经营时间的限制，让便利化政策惠及更多中小企业；将海关特殊监管区允许报关企业和实际货主不一致的收付汇政策，扩展到所有自贸试验区的进出口优质、可信企业。其二，对于少数因交易生态特殊导致的个性化需求，可采取“一地一议”方式，先小切口试点，成熟后再复制推广。例如，对飞机、轮船租赁业务发达的天津和南沙自贸试验区，可允许其突破融资租赁母子公司所在地需同属一个省级外汇局辖区的限制，并在试点成熟后，择机扩展到国内其他自贸试验区的融资租赁公司，便利母公司统筹调度资金；对交易对手按国际惯例收取外汇押金、预付款的国际运输等特殊行业，允许付汇企业在外汇局备案后进行境内外汇划转。
二是结合区域优势，加大扶持力度。从各自贸试验区战略规划和调研情况看，不同自贸试验区的优势产业差异巨大，外汇政策供给可根据其优势产业和区域特征，适当给予有别于其他自贸试验区的特殊优惠政策，扶植当地优势产业做大做强。例如，对标国际准则，放宽油气海上离岸转手买卖单证的限制；按国际陆运经贸规则对陆运枢纽地区的铁路联运提单简化审核；放宽科技企业借用外债规模的上限；拓宽科创企业“绿色债券”“港企贷”以及金融机构相关资产的跨境转让等投融资渠道。
三是持续扩大便利，推进制度创新。从调研情况看，自贸试验区跨境收支业务量小的地区主要集中在中西部内陆地区，交易和物流成本较高，其对外汇政策的需求主要集中在传统的便利化措施上，对这些地区的政策供给重点应放在“降门槛、简流程、提效率”方面，通过更多便利化举措，弥补基础设施薄弱、地理区域不便、网点布局不足等物理通道的短板。而沿海地区对创新型贸易和投融资服务的需求更多，外汇政策可提供一些“自由化”步伐更大、对接国际规则的举措，如参照《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），出台以负面清单管理为核心制度的高标准自由贸易方案；适度放宽自由贸易账户（FT账户）、多功能自由贸易账户（EF账户）“跨二线”外汇资金划转限制；鼓励跨国公司和优质实体企业建立财资中心等。
四是总结成熟经验，加快复制推广。在已试点自贸试验区未发生重大跨境风险的情况下，加快复制推广成熟的外汇政策，让改革红利惠及更多地区和市场主体。其一，地域扩展。不需其他自贸试验区再次申请，推动政策“自上而下”从试点自贸试验区复制到其他自贸试验区，如将FT账户引入更多自贸试验区。其二，层级深化。将单一政策复制升级为系统集成式改革的综合推广，如开展跨境贸易高水平开放试点的同时，协同推进多项配套创新试点政策。其三，技术赋能。将跨境金融服务平台使用经验和成功场景模式化、标准化，例如利用区块链技术构建跨境资金流动和汇兑业务自动化审核系统，快速输出至其他有类似外贸生态的地区。
五是优化制度安排，加强资金监测。在政策设计时，事先向经营主体开展调查研究，预判可能发生的违法违规行为，提前做好制度安排，防范风险或减轻后果。其一，利用“电子围栏”等措施隔离风险，或以限定主体、额度、用途、通道等方式，将风险控制在一定范围内。其二，利用事中事后联合研判机制，加强异常可疑资金监测和管控，防范企业利用自贸试验区的跨境贸易投融资便利化政策开展资金外逃或空转套利套汇。其三，完善法律法规，在修订外汇和跨境人民币法规时，对一些难以定性或没有罚则的条款进行优化，填补后续惩戒困境。
六是加强宣传推广，增进部门协作。加大试点政策宣传力度，让部分还不太熟悉外汇政策的企业知悉外汇便利化政策和自贸试验区优惠措施，引导企业从“了解”向“应用”转变，提高政策利用率。其一，进行政策整合汇编，打造自贸试验区政策使用优秀案例。其二，督促银行加强对业务操作人员和客户经理等一线员工的培训，推动银行经办人员成为政策宣传员和企业顾问。其三，加大政府部门协调力度，多部门协商交易和资金流动规则，形成上下游政策协同和数据交换共享机制。
课题组成员：张朝晖、华继旺、吕罡、赵晓波、舒勤、王东、胡菁菁、赵珺、杨云、何涛、赵毓