美国转口关税政策对我国向东盟出口的影响及应对

2025年我国出口在多个月份创下历史新高，在经贸局势动荡的国际环境下展现出强大韧性。我国主动优化市场布局是出口增长的关键，对非美经济体出口的高增长不仅弥补了对美出口下滑的部分，还创造出了新的贸易增量，其中很大一部分来自我国与东盟之间的产业链合作提速，东盟在中美之间扮演着中转地的角色。为保证“对等关税”的顺利实施，2025年7月末美国推出40%的转口关税，同时配合以更严格的原产地审核力度，在中国与东盟之间增加了一道隐性贸易壁垒，倒逼中国企业在东盟的布局从加工组装向价值链深植转型。该举措本质上是美国“友岸外包”和“去中国化”战略的延伸，我国需从战略和产业层面做好应对准备，在新一轮区域供应链产业链重构中争取主动权。笔者对2025年以来中国与东盟的贸易合作现状进行回顾，分析美国推动东盟收紧原产地规则对我国的影响，并提出政策应对建议。

东盟在我国出口中占据重要地位

2025年我国出口表现大超市场预期，美国“抢进口”解释力不足。2025年，我国出口规模创下3.77万亿美元的历史新高，累计同比增速达5.5%，市场普遍认为的驱动因素包括美国“抢进口”、国际经济基本面修复、我国采取多元化布局、出口商以价换量等。不过，随着“对等关税”落地以及关税豁免清单不断缩减，2025年4月以来美国进口增速显著下滑，美国“抢进口”恐难以解释4月以来我国出口规模的持续高增长。优化市场布局是我国出口持续增长的主要支撑。为应对关税冲击，我国积极拓展非美市场，出口市场布局趋于多元化。据美国彼得森经济研究所测算，自特朗普上任以来，美国对华关税税率一度由20.7%上升至57.6%（中美元首釜山会晤后下调至47.6%），直接导致对美出口下滑19.9%。从市场占比看，我国对美出口依赖度由2024年末的14.7%下滑至2025年末的11.1%，相应地，对东盟依赖度由16.4%提高至17.6%，对非洲、欧盟、拉美依赖度分别上升1.0、0.4、0.1个百分点至6.0%、14.8%、7.9%。

东盟在中美贸易之间的桥梁作用凸显。在对美直接出口受阻之后，东盟成为本轮我国出口转移的主要目的地。2025年，我国对越南、泰国、印尼、柬埔寨、缅甸、老挝的出口增速分别达到22.4%、20.3%、11.2%、27.8%、23.2%、17.6%。与此同时，美国进口结构的重心也在向东盟转移。2025年，美国进口整体增长4.6%，其中自中国、加拿大、日本、韩国、德国进口负增长，自越南、印尼、泰国、马来西亚、老挝等东南亚经济体进口大幅上涨。由此可见，东盟成为连接中美贸易的桥梁，中国与东盟之间的产业链协同有效抵御了关税冲击。

我国与东盟以产业链合作为主而非简单转口。所谓转口贸易，是指贸易不在生产国与消费国之间直接进行，而是通过第三国转手，根据是否在中转国加工可分为纯粹转口贸易和加工转口贸易。前者可不经过中转国或只在中转保税仓进行贴标、再包装、换箱等，货物本身没有发生实质性改变；后者则经过一定程度的加工后改变了货物原有的性质和用途。我国出口商有通过东盟开展加工转口贸易的动力和诉求。2025年8月之前，美国对东盟仅加征10%的“对等关税”，对华则加征30%的“对等关税”，存在20%的税率差，若再考虑特朗普第一任期内的对华关税，税率差接近40%。即便是在2025年8月特朗普推出新一轮关税措施之后，对东盟关税提高至19%—20%，税率差依然存在。在美国海关日益加强货物原产地审查的趋势下，通过纯粹转口规避关税的方式面临较高风险，加工转口则兼具安全性和规避关税的双重优势，成为我国对东盟出口的主要方式，这也意味着我国与东盟之间的贸易关系正在向产业链合作转移。

从更长期视角来看，2018年以来我国对东盟的出口依赖度持续提升。美国政府自2018年至2020年末四次对华加征关税，对华进口税率由2017年末的3.1%提高至19.3%。彼时，东盟便开始在中美之间发挥一定的中转国角色，我国对东盟出口占比由2017年末的12.3%提高至2019年末的14.4%，对美国出口占比则由19%下降至16.8%，变动幅度基本一致。此后几年间，两地占我国出口的比重大致稳定在上述水平，由此可见，在中美关系高度不确定的预期之下，转移出口目的地并非临时避险，而是结构性的趋势转变。2025年特朗普政府宣布“对等关税”后，我国对美国和东盟出口的跷跷板特征再度凸显。在商品端，对美国出口占比下滑的商品对东盟均有上涨，如软木及其制品、皮革及其制品、电气机械、塑料橡胶、钢铝等。

关注美国转口关税政策下东盟强化原产地规则对我国的影响

美国转口关税政策推动东盟强化原产地审核

在2025年4月“对等关税”延期之后，美国将联合打击转口贸易列为与东盟国家贸易谈判的重点议题之一。2025年7月，美国与越南、印尼达成的贸易协议中首次明确规定对转运商品征收40%的关税。2025年7月31日，特朗普签署《进一步修改“对等关税”税率》（第14326号）行政令，提出对所有逃避“对等关税”的转运商品征收40%关税并予以处罚，将转运关税的适用范围拓展至全球。同时，要求美国商务部、国土安全部与美国贸易代表办公室协作建立监督机制，每半年公布一份涉及转口规避的国家清单与具体举措。美国对各国加征的“对等关税”税率不同，高关税国家的出口商有向低关税国家转运商品以规避关税的动机，而征收转口关税是特朗普政府保证“对等关税”有效实施的重要手段。

转运商品的识别有赖于原产地认定。原产地是商品的“经济国籍”，世界贸易组织（WTO）将其定义为“某种商品原产地的国家应是该商品被完整地获得的国家，或当不止一个国家与该商品的生产有关时，是实现最后实质性变化的国家”。以越南出口至美国为例，原产地证明文件由越南官方机构或授权机构开具，美国海关根据本国的原产地规则判定证明文件的真实性和合理性，进而实施特定的贸易政策，如优惠关税待遇、差别关税待遇、进口限制等。原产地规则尚未有统一的国际通行标准，由各国根据国情自行确定，理论上来说，美国通过强制各国实施统一且更严格的原产地认定标准，有利于提升全球“对等关税”政策的执行效果。

美国的原产地规则遵循“完全获得”和“实质性转变”两大原则。按照国际惯例，美国的原产地规则分为优惠原产地规则和非优惠原产地规则：前者适用于与美国签署了自贸协定、优惠关税安排的国家，是享受关税减免的凭证；后者则用于判断其他进口商品的原产地，我国和东盟出口美国的商品均遵循非优惠原产地规则。非优惠原产地规则包括“完全获得”和“实质性转变”两类标准，美国《1930年关税法》对“实质性转变”的定义十分模糊，主要参考加工前后产品用途的改变、加工的复杂程度、最能体现产品特征的部分、最终用途与反规避、本地部件和劳动力所占货物价值比例等因素，增加值占比的可操作性相对较强，但美国海关并未设定明确门槛。实践中，美国海关与边境保护局（CBP）负责一般进口商品的原产地认定，对于进口货物是否属于转运商品的判断有很大的自主裁量权。

为配合转口关税的实施，美国多管齐下加大原产地核查的执法力度。美国海关人力有限，逐案调查原产地的可行性不高，势必建立系统性、标准化的审查机制。2025年4月新版“原产地核查系统”上线，CBP开启“穿透式”全链条监管，新系统要求进口商构建三级溯源体系，包括供应商图谱（Supplier Mapping，标注参与生产的企业以及属于原产地的生产环节）、产品可追溯（Product Traceability，提供生产、加工、运输全过程证据链）、材料可追溯（Material Traceability，核实原材料的来源），并对越南、泰国、马来西亚、墨西哥、印尼等重点国家货物100%开箱查验，进口商逃税将被处以300%罚金、追缴10年利润及滞纳金。除了CBP之外，美国其他政府部门也加入了反规避关税的行列，2025年8月末，美国司法部和国土安全部成立跨部门贸易欺诈特别工作组，用于追查谎报原产地、转口贸易等逃税行为。

除了严查本国进口商之外，美国还要求东盟国家等加强对本国出口商的原产地监管。由于原产地证书由出口国负责签发，提高原产地认定标准将使出口端在源头完成更严格的审核，从而显著减轻美国海关的合规审查压力。2025年以来，东盟国家陆续收紧原产地审核制度：一是上收原产地证明的签发权，例如越南工贸部收回越南工商会的原产地证书签发授权，马来西亚将签发权集中在投资、贸易及工业部，泰国将外贸厅指定为唯一签发机构；二是提高“实质性转变”的门槛，例如越南要求产品当地价值含量不低于30%，或加工后产品的HS编码发生不同程度改变，印尼大约83%的税目采用“价值增值”方式衡量原产地，当地成分占比需达到50%；三是加大执法力度，越南于2025年三季度推出“中国货物转运检测系统”，通过区块链等技术对进口原材料溯源追踪，泰国拟成立50人的专项工作组负责审核高风险商品的原产地证书。

东盟原产地规则收紧对我国的影响

美国推动东盟强化原产地审核，本质上是其“去中国化”与“友岸外包”战略的延伸，核心目标仍在于削弱中国在全球产业链中的主导地位。通过要求东盟提高原产地标准，美方意在强化其在亚洲地区的供应链掌控力，并推动东盟在一定程度上降低对中国的依赖。与此同时，东盟国家虽然面临短期合规成本上升、供应链调整等压力，但亦希望借机提升长期停滞的贸易监管能力，推动产业链从贴牌加工向本地化、规模化和高附加值方向升级，以摆脱“组装基地”标签，增强参与全球价值链的竞争力。因此这一措施很可能并非短期行为，其将对我国产生重要影响。

贸易成本显著上升。合规成本方面，原产地审核从过去的纸面证明转向“全过程、全链条”核查，要求提供更严格的原产地证明文件，企业须增加内部合规团队、建立完备的供应链溯源系统，实地考察、第三方评审等更为复杂的审核流程也会带来额外费用，企业运营成本随之攀升。物流成本方面，东盟出口至美国的货物被纳入重点查验国、东盟各国新增的多层次审核均显著延长通关周期，使跨境物流的不确定性上升，仓储、滞港、压箱等隐性成本被大幅推高。资金成本方面，中小外贸企业通常高度依赖贸易融资，通关效率下滑延长了交货周期和回款周期，资金周转率下降将导致融资成本的抬升。上述成本可能削弱我国出口企业的价格优势，对利润薄弱的劳动密集型行业冲击尤其明显。

贸易模式被迫重塑。过去十余年，我国大量企业将贴牌、组装、简单加工等低附加值环节外迁至东南亚，形成了“中国产能—东盟加工—美国市场”的典型模式。然而，在美国要求东盟强化“实质性转变”标准及东盟国家收紧本国原产地证书审批的背景下，这种以轻加工实现原产地转换的方式或难以满足更严格的合规要求。未来，若企业仍试图以低技术含量的组装方式出口，大概率会被认定为转口规避，面临补税、罚金等风险。中国企业必须从依赖外包加工向深度产业链协同模式转变，形成能够满足复杂加工、关键特征改变、高本地价值含量的本地化体系。

产业链重构加速。全球产业链布局已从成本和效率导向转变为安全导向，在中美博弈常态化背景下，跨国企业的“中国+1”战略提速，以确保全球订单在地缘不确定性上升时仍具备可持续性。纺织、电子装配、家具等中低端制造业正从中国向越南、印尼、泰国等地转移。我国企业也主动进行战略性外迁，通过在东盟布局中间品生产、建立本土供应链生态实现对美出口，同时提升当地市场的渗透力。随着原产地规则的收紧，企业为获得合规出口资格，需要将研发、核心零部件制造及高精度加工等关键环节延伸至东盟国家。此举虽有助于提升供应链本地化程度，但可能导致技术能力外流与产业链高端环节弱化，从而引发潜在的产业“空心化”风险。

我国的应对建议

综上所述，美国推动东盟等国家原产地规则的收紧并非权宜之计，而是中长期结构性调整的开始。面对这一趋势，我国需从战略和产业层面做好应对准备，以提升在新一轮区域供应链重构中的主动性和安全性。

动态跟踪全球原产地规则变化，构建多层次监测预警体系。在原产地规则持续收紧的背景下，我国应建立由商务部、海关总署、贸促系统、行业协会及企业共同参与的“原产地规则动态监测系统”。该系统应涵盖美国、欧盟、日本及东盟重点国家的政策变动、行政判例、行业合规指南、企业被查案例等内容，形成可提前预判风险的数据库。同时，引导企业根据产品结构、出口目的地建立原产地合规档案，利用区块链、供应链金融、大数据等工具实现生产资料溯源、供应链透明化和事前合规审计。对于高风险行业还需推动“链主企业+中小企业”的合规联盟机制，提升产业整体对规则变化的响应速度和合规能力。

深度布局东盟，推动从低端加工向本地化生产体系升级。面向更严格的原产地门槛，中国企业在东盟的布局应从“外迁加工”向“价值链深植”转型。一是在关键产业推动“整车/整机+核心零部件”的双层投资模式，提高在东盟的本地价值创造能力。二是强化与东盟当地企业的供应链协作，通过本地采购、技术授权、联合研发等方式提升本土配套能力。三是利用《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和中国—东盟自贸区升级契机，推动区域内产业链标准融合，降低企业跨国经营的制度成本。金融机构应加大对东盟投资项目的跨境资金支持，包括贸易融资、供应链金融、本币结算等，提高企业在东盟经营的金融可得性和风险抵御能力。

推动出口市场多元化，构建分散风险的全球贸易网络。在美国加大对亚太制造业链条的干预力度背景下，我国应进一步推进市场多元化战略，加大对中东、拉美、非洲、中亚、东欧等新兴市场的布局力度。通过加强与上述地区的自由贸易安排、投资协定谈判和互认原产地规则，建立更多元的贸易网络。同时推动企业将产品标准、认证体系、营销网络等全链能力输出到新市场，从而降低对单一市场及单一规则体系的依赖。鼓励企业通过海外仓、区域分拨中心、本地化营销渠道建设，提高在新市场的渗透能力，为中国商品建立新的全球流通路径，实现地缘风险分散与出口韧性提升。

作者温彬系中国民生银行首席经济学家、中国民生银行研究院院长

作者张梦婷系中国民生银行研究院研究员

作者王静文系中国民生银行研究院宏观中心主任