金融服务养老产业发展的国际比较及启示

得益于经济发展、公共卫生改善和社会保障制度不断完善等综合因素，人口老龄化已经成为全球趋势，给国际经济、政治、社会等方面带来挑战，养老成为世界级难题。我国“十五五”规划纲要提出：深入实施积极应对人口老龄化国家战略，健全养老事业和产业协同发展政策机制，促进老有所养、老有所为、老有所乐。养老产业金融是养老金融的重要组成部分，也是推动养老事业与养老产业协同发展的关键金融纽带。

多数发达经济体进入中度老龄化阶段比我国早30—50年（见表1），具备一定的经济基础，并经过多年的发展，社保等制度相对完善，在金融服务养老产业发展方面积累了丰富经验。笔者选取美国、日本以及部分欧洲国家等发达经济体为研究案例，从政策目标、政策工具、金融工具、参与主体等角度，研究这些经济体在应对人口老龄化过程中，金融机构服务养老产业发展的做法，旨在为我国金融服务养老产业发展、做好养老金融大文章提供参考。

美国养老产业金融：市场主导，政策性金融工具为辅

美国的养老产业金融是以资本市场和金融机构为依托，以政策支持为补充的模式。养老产业具有一定的公益性与资金回流慢的特点，美国政府实施了一系列政策吸引私人资本投资养老产业，以实现支持养老机构和养老社区投资和运营、支持养老社区和居家护理企业发展等政策目标。利用税收优惠政策，吸引私人资金流入经济不发达区域。美国支持养老产业的主要金融工具为金融市场工具和政策性金融工具。金融市场工具以REITs为主导；政策性金融工具包括“贷款担保计划”“社区投资计划”等。

REITs是美国养老机构和养老社区融资最主要的金融市场工具。全美排名前十的养老服务机构中，有5家选择REITs作为资本运作模式，典型代表包括健保不动产投资（HCP）、芬塔公司（Ventas）以及威尔塔公司（Welltower）等。REITs的核心机制在于构建集“开发—投资—运营”于一体的养老产业生态系统，通过角色分离实现收益分层：开发商获取建设利润，投资人享有租金及资产增值收益，运营商则专注管理回报。私人股权和养老投资基金也在金融支持养老机构过程中发挥着重要作用。凯雷投资集团（Carlyle）等大型私募基金公司拥有专业的管理团队和丰富的行业经验，能够为养老机构提供战略规划、运营管理方面的指导，帮助养老机构提升服务质量和运营效率^[1]。

除了依靠金融市场工具外，美国还利用政策性金融工具，向养老产业投入低成本资金。一是通过政府主导型的融资担保计划提供长期、低息贷款。商业银行在政府提供担保的前提下，向养老机构提供低成本、长周期的融资。美国小企业管理局（SBA）通过7（a）和504贷款计划对符合条件的企业提供贷款担保，为中小型养老社区和居家护理企业提供长期低息贷款。“7（a）贷款”计划用于支持养老院和辅助生活社区，政府担保比例最高可达到85%，中小企业可获得不超过500万美元的资金支持；“504贷款”计划用于支持需要建设大型设施的养老机构，提供长期、固定利率的低息贷款，贷款最高可达500万美元。504贷款由私人贷款机构（通常是银行）和SBA合作发放，政府通过SBA担保债券提供40%资金，银行承担50%，借款人自筹10%。二是通过“社区投资计划”支持养老社区开发。美国联邦住房贷款银行通过社区投资计划向成员机构提供长期低成本资金，用于支持社区开发，其中适老化住房改造和养老设施建设是重点支持领域。联邦住房贷款银行还设立有社区投资现金补贴计划，以便让会员机构能对特定地理区域的社区经济发展项目提供贷款^[2]。

美国养老产业金融的参与主体中，REITs公司在金融市场工具的使用中扮演着重要角色。商业银行在政府提供担保的前提下，向养老机构提供低成本、长期融资。

日本养老产业金融：政府主导，以政策性金融工具为主

日本的养老产业金融是政府主导模式，其金融工具以政策性金融工具为主。日本政府为养老产业发展提供全方位的政策支持，扮演着政策制定者、服务购买者、监管者等重要角色。为提高养老服务的普惠性，日本政府出台《长寿社会对策大纲》（1986年）、《促进老年人健康与福利十年战略规划》（1989年）等一系列政策；通过《老年人稳定住房保障法》修订案（2024年），由政府为已登记的服务型养老住宅的建设和适老化改造提供相应的补贴。在金融支持方面，日本通过“介护保险+政策性金融工具”支持养老产业发展^[3]。

介护保险是日本养老产业金融发展的重要推动因素。作为日本社保体系的一部分，介护保险具有强制性特点，为老年人购买老年产品和养老护理服务提供资金保障，既能减轻其经济负担，又能扩大老年消费市场容量，从而拉动养老科技产业增长并吸引金融资本流入，最终构建养老产业投融资的良性循环^[4]。

政策性金融工具主要包括“央行再贷款转贷”“护理保险贷款支持计划”、养老住宅补充性贷款等。一是“央行再贷款转贷”，日本政策投资银行将从日本央行获得的低成本资金转贷给区域性金融机构，要求其专项用于支持经厚生劳动省认证的养老机构，包括特别养护老人院、认知症老人之家等7类设施。二是“护理保险贷款支持计划”，创新性地由日本政策投资银行和日本政策金融公库等机构设立专项再贷款资金池，向参与介护保险体系的养老服务机构提供信用增强支持，具体包括对新建养老设施提供贷款担保，对运营资金贷款给予优惠利率，并允许用未来的介护保险收入作为还款来源进行授信评估。以介护保险结算单据作为贷后监控依据，实现资金流向实时追踪^[5]。三是养老住宅补充性贷款，其代表是服务型养老租赁住房建设贷款项目。该贷款项目可提供最长35年的固定利率贷款，资金覆盖全部建设成本。由于利率与还款额在存续期内固定不变，融资方无需担忧利率上行风险^[6]。

日本养老产业金融参与主体中，政策性银行和介护保险基金起到重要作用。商业银行是养老机构和企业获取政策性金融工具支持的直接中介，同时也为政策性银行提供渠道支持。

欧洲养老产业金融：政府主导，以政策性金融工具为主

欧洲养老产业金融采用政府主导模式，以政策性金融工具支持养老产业。欧洲国家主要通过税收优惠、政府补贴、政府投资等政策工具支持养老产业的发展。同时，欧洲还通过超长期、负利率、多层担保的政策性金融工具，以欧洲央行定向长期再融资、欧洲投资银行（EIB）银发经济专项贷款计划、德国“养老设施建设专项再贷款”为代表，兼顾了降低养老产业融资成本和缓释融资风险的双重目标。

一是欧洲央行定向长期再融资。欧洲央行向商业银行提供超长期、负利率资金，用于向养老产业投放。欧洲央行通过定向长期再融资操作向符合条件的商业银行提供最高期限长达4年的超低息资金（利率最低可达-1%），要求受惠银行将资金优先投放于包括养老设施、适老化改造在内的社会民生领域，通过设置阶梯式利率优惠有效激励商业银行扩大养老信贷供给。

二是欧洲投资银行银发经济专项贷款计划。欧洲投资银行统一在资本市场发债筹资，再以“批发贷款”形式转贷给商业银行，通过欧盟预算资金设置风险分担池，降低银行资本占用，确保低成本资金层层下沉到养老项目。

三是德国“养老设施建设专项再贷款”。德国复兴信贷银行通过“养老设施建设专项再贷款”为商业银行提供固定利率低息的长期融资，其资金来源为德国主权信用担保下通过国际资本市场发债筹资、德国央行的定向流动性支持和财政贴息。通过联邦政府提供信贷担保、州政府配套提供运营补贴、并要求借款机构购买商业保险覆盖运营风险，设置三重风险缓释，央行再贷款、财政贴息和多层担保的共济模式显著降低了养老项目融资成本^[7]。

欧洲的政策性金融工具通过“央行—政策性银行—商业银行”的转贷链条将低成本资金流动到养老产业市场主体中，商业银行作为转贷中介，起到了连接资金“最后一公里”的作用。

养老产业金融国际比较的启示

考察发达经济体的养老产业金融情况表明，美国的养老产业金融是以资本市场和金融机构为依托，以政策支持为补充的模式；日本通过“介护保险+政策性金融工具”支持养老产业发展；欧洲采用央行再贷款、财政贴息和多层担保协同发力的共济模式支持养老产业（见表2）。金融支持养老产业的国际比较给我国养老产业金融带来四大启示。

第一，财政政策支持是养老产业的主要推动力。由于养老产业投资期限长、收益率低、风险高且带有公益性特点，市场化投资面临较大压力，发达国家大多通过政府投资、税收优惠、财政补贴等政策手段吸引社会资本投资养老产业。2025年8月，我国财政部等9部门发布的《服务业经营主体贷款贴息政策实施方案》（财金〔2025〕81号），对包括养老领域在内的服务业经营主体贷款进行贴息，贴息期限不超过1年，年贴息比例为1个百分点。未来，我国可进一步探索更具针对性的财政贴息等政策，以对养老产业给予更精准、更持续、更多元的扶持。

第二，多元化融资工具是养老产业发展的主要抓手。多元化融资工具包括以REITs为代表的金融市场工具和以央行再贷款、政府贷款担保计划、养老住宅补充性贷款等为主的政策性金融工具。目前我国针对金融市场工具的政策体系已在探索中。2025年12月31日，中国证监会公布《关于推出商业不动产投资信托基金试点的公告》，上海证券交易所、深圳证券交易所、中国证券登记结算有限责任公司、中国证券业协会、中国基金业协会等配套业务规则同步发布，为养老产业借助REITs等金融市场工具融资奠定了基础。在政策性金融工具方面，我国自2022年开始开展普惠养老专项再贷款试点工作，年度额度400亿元，利率1.75%，期限1年，可展期2次。相比日本35年养老租赁住房建设的固定利率贷款、欧洲央行4年超低息资金再贷款政策，我国养老产业多元化融资工具仍有继续探索的空间。

第三，商业银行是养老产业融资的重要参与主体。美国商业银行在政府担保下为养老产业提供低成本资金；日本商业银行在央行再贷款政策支持下，以介护保险这一重要还款来源为养老设施建设提供融资支持；欧洲商业银行凭借央行再贷款、财政贴息和多层担保的共济政策体制，支持养老产业融资。2024年5月，国家金融监督管理总局发布《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》（金发〔2024〕11号），在养老金融目标方面要求“养老金融产品更加丰富，对银发经济、健康和养老产业的金融支持力度持续加大，更好满足养老金融需求”。未来，我国商业银行应高度重视、全面落实2023年中央金融工作会议精神以及2024年《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》精神，对处于养老产业核心环节、薄弱环节的养老服务机构给予更多金融支持；努力探索更合适的具有养老属性的储蓄、理财等产品，加大对健康产业、养老产业等银发经济产业链的金融支持，推动金融适老化改造，提升老年人金融服务体验。

第四，金融产品设计要体现差异化和普惠性。美国银行业通过政府担保计划和社区投资计划，为养老机构提供长期、低息的融资；日本央行再贷款为养老机构投放低成本资金，服务型养老租赁住房建设贷款周期长达35年且贷款利率固定；欧洲央行向商业银行提供超长期、负利率资金投向养老产业。2025年6月19日，中国人民银行等6部门联合印发《关于金融支持提振和扩大消费的指导意见》，提出“设立服务消费与养老再贷款，额度5000亿元，对21家全国性金融机构以及5家属于系统重要性金融机构的城市商业银行发放的服务消费重点领域贷款，可按照贷款本金的100%申请再贷款”。我国服务消费与养老再贷款最长期限为3年，与国外相比仍有待进一步延长，且利率仍有下调空间。

（本文仅代表作者观点，与所在单位无关。）

作者刘能华单位：交通银行发展研究部

作者李昱君单位：交通银行博士后科研工作站