我国自贸试验区制度创新回顾与展望
自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）是我国构建更高水平开放型经济新体制的“试验田”，是服务国家重大区域发展战略的“先行区”，也是参与引领国际经贸规则制定的“压力测试区”。“十四五”期间，我国自贸试验区扩大到22个，分布在54个城市和海南全岛，形成了覆盖我国东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的高水平对外开放新格局，推出了一批标志性、开创性举措，取得了一系列突破性、示范性的制度创新成果。笔者基于“十四五”期间各自贸试验区发布的制度创新案例的梳理，总结自贸试验区制度创新发展的特点，并展望“十五五”期间自贸试验区制度创新发展。
“十四五”时期自贸试验区制度创新的政策制度 设计
国家层面：从“完善布局”到“提升战略”
“十四五”规划提出，要完善自贸试验区布局，赋予其更大改革自主权，深化首创性、集成化、差别化改革探索，积极复制推广制度创新成果。《“十四五”商务发展规划》首次以专章形式部署自贸试验区建设，强调深入推进自贸试验区制度创新，以制度创新为核心，支持自贸试验区大胆试、大胆闯。
2022年10月，党的二十大报告首次提出实施自贸试验区提升战略。2023年9月，习近平总书记就深入推进自贸试验区建设作出重要指示，强调深入实施自贸试验区提升战略。2025年4月，中共中央、国务院发布的《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》从贸易、投资、资金流动、交通运输、人员往来和数据流动等方面对自贸试验区建设发展作出系统部署。
自贸试验区提升战略的内涵远不止于扩大范围或数量，其核心目标是通过系统性升级，实现全方位的提升。一是提升制度型开放水平，从传统的商品和要素流动型开放，转向更深层次的规则、规制、管理、标准等制度型开放。二是提升系统性改革成效，改革方式从过去的“单点突破”转向“系统集成”，围绕贸易、投资、资金、人员往来、数据流动等重点领域，构建跨部门、跨领域的协同政策体系。三是提升开放型经济质量，强调通过制度创新，推动科技创新和产业创新深度融合。总的来看，制度创新是自贸试验区的核心使命，在“提升战略”中发挥着根本性驱动作用。
地方层面：从“发展规划”到“行动方案”
部分自贸试验区制定“十四五”发展规划。“十四五”期间，广东、天津、福建、河南、重庆、陕西、河北、云南8个自贸试验区出台了“十四五”发展规划（海南自贸港出台全省发展规划），上海临港新片区、黑龙江黑河片区、山东青岛片区等9个自贸片区出台了本片区的“十四五”发展规划。
各自贸试验区“十四五”规划中关于制度创新的部署呈现出鲜明特点。一是差异化探索，东部凭借经济基础和开放经验，在离岸业务、数字经济等前沿领域发挥引领作用；中西部侧重探索陆上国际贸易规则，畅通对外开放通道；沿边则聚焦跨境经贸合作。二是强化区域协同，加强与周边地区的产业协同、资源共享。三是注重制度创新成果复制推广，强调将成熟的制度创新成果在更大范围内应用，形成“试点—推广”的良性循环。
大部分自贸试验区制定“提升战略”行动方案。“十四五”期间，14个自贸试验区发布了“提升战略”行动方案或深化改革开放方案，呈现出共性框架下差异化探索的特点。这些方案均以“制度型开放”为核心，将对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等国际高标准经贸规则作为主线，设定2025年或2027年为关键节点，提出建成贸易投资自由便利、监管安全高效的高水平自贸试验区，同时在地缘战略与产业禀赋方面体现差异化。
法治体系：国家授权与地方立法相向而行
“十四五”期间，全国人大常委会和国务院共5次在部分自贸试验区调整法律适用，涉及《民办教育促进法》《会计法》《注册会计师法》《拍卖法》《种子法》《国际海运条例》《国内水路运输管理条例》《海关事务担保条例》等有关规定，为自贸试验区深化改革开放与创新提供法律支撑。需要指出的是，国家给予了海南自贸港特殊立法授权。2021年6月，全国人大常委会颁布《海南自由贸易港法》并正式施行，并授权海南省人大及其常委会结合自贸港建设实际与该法规定，制定相关法规。2023年3月，全国人大修订《中华人民共和国立法法》，增加“海南省人民代表大会及其常务委员会根据法律规定，制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施”。截至2025年末，海南自贸港已颁布55件自贸港法规。
地方立法夯实制度创新法治基础。“十四五”期间，9个自贸试验区出台了“自贸试验区条例”，4个自贸试验区对“条例”进行修订。截至2025年末，所有自贸试验区均已出台“自贸试验区条例”，部分自贸片区还出台或修订了“片区条例”或专项法规。
“十四五”时期自贸试验区制度创新的主要领域
“十四五”期间，各自贸试验区围绕政府职能转变、贸易便利化、投资自由化、金融创新、产业发展等领域先行先试，制度创新案例数量不断增长，形成了近200项制度创新成果。2023年6月以来，作为对接国际高标准经贸规则试点的上海等5个自贸试验区和海南自贸港累计推出了两批共110余项试点措施，涉及贸易、投资、知识产权、政府采购、环境保护等重点领域，充分发挥了自贸试验区的示范引领作用。
政府职能转变和监管制度创新
一是关注行政审批简化与效率提升。上海自贸试验区实施“证照分离”和“一业一证”等便民措施；陕西自贸试验区在全国首创“全城通办”政务服务新模式；山东自贸试验区建立“一企一照一码”数字身份服务体系；海南自贸港开展省域“多规合一”改革试点。
二是强化监管创新与法治建设。上海临港片区落地全国首家外国仲裁机构业务机构；福建自贸试验区建设大陆首个涉台海事纠纷解决中心；广东自贸试验区前海片区出台全国首部自贸试验区投资者保护条例；江苏自贸试验区建立沙盒监管市场主体目录。
三是推进政务优化与人才服务。福建自贸试验区开展“台商台胞金融信用证书”试点；海南自贸港打造“五互一共”国际化人才培养新模式；浙江自贸试验区在全国首创《外籍跨境电商优秀人才认定标准》；广东自贸试验区率先试点对港澳导游、相应资质建筑企业和专业人士执业资格单向认可。
贸易便利化创新
一是推出跨境服务贸易负面清单管理模式。2024年3月，商务部发布《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版）和《自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版），首次在全国和自贸试验区对跨境服务贸易建立负面清单管理模式。
二是探索跨境通关监管模式创新。上海临港片区的“径予放行”政策取得突破；河南自贸试验区推出进出境货物“区港直达直装”模式；云南自贸试验区推进中越跨境陆路运输模式改革；横琴粤澳深度合作区实施货物“一线”放开、“二线”管住的分线管理封关运行；海南自贸港封关运作，成为“一线放开、二线管住、岛内自由”的海关监管特殊区域。
三是创新打造物流通道与贸易平台。四川自贸试验区推出跨洲际亚蓉欧大通道国际联运新机制；浙江自贸试验区推出全国首个船舶进出境通关无纸化口岸；上海自贸试验区临港片区打造首个进口商品保税展示交易中心。
投资便利化与外资管理创新
一是外资准入与行业开放力度持续加大。2021年4月，发展改革委和商务部联合印发《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》。2021年8月，国务院发布《关于推进自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新的若干措施》，首次提出“融资租赁公司外债便利化”“知识产权证券化试点”等举措实现制度性突破。2024年10月，工信部批复在上海、北京等四地试点放开外资增值电信业务。
二是注重企业服务与投资促进创新。海南自贸港推出外资企业登记“五位一体”改革；广西自贸试验区创新外商投资企业设立跨境代办新模式；山东自贸试验区创新“一带一路”之家国际税收服务新模式；北京自贸试验区推动股权投资和创业投资份额转让模式创新；黑龙江自贸试验区打造对俄离岸投促中心。
金融开放创新
一是自由贸易账户（FT账户）体系优化升级。2024年5月，多功能自由贸易账户（EF账户）在海南自贸港和广东横琴片区上线。截至2025年末，海南开立EF账户810个，交易额超3500亿元。2025年11月《上海自由贸易试验区自由贸易账户功能升级实施办法（试行）》发布，截至2026年1月末，共有11家银行、29家企业参与试点，跨境资金收付规模合计近500亿元。自由贸易账户规模持续扩大，截至2025年4月末，广东自贸试验区累计开立FT账户近1.4万个，办理资金业务超5.9万亿元；截至2025年11月末，天津自贸试验区FT账户超1700户，业务规模突破1.45万亿元；截至2025年末，上海自贸试验区FT账户超18万户，本外币跨境收支年均增速超过30%。
二是跨境结算便利化创新。2022年1月，国家外汇管理局在上海临港新片区、广东南沙新区片区、海南洋浦经济开发区、浙江宁波片区北仑区四个区域开展跨境贸易投资高水平开放试点。2023年12月，国家外汇管理局将试点地区扩大至上海市、江苏省、广东省（含深圳市）、北京市、浙江省（含宁波市）、海南省全域等地区