支持普惠金融发展：历史演进、主要特征与政策协同

“普惠金融”概念首次提出于2004年，内核思想形成于2003年‌联合国筹备“国际小额信贷年”活动的相关文件中，旨在构建一个能够有效、全方位为社会各阶层和群体提供适当产品和服务的金融体系，主要面向弱势群体和优先部门。基于普惠金融内涵，在构建普惠金融相关体系的过程中，若单独倚仗政府或市场一方难以有所成效。对于政府部门来说，支持普惠金融发展专业性强、操作难度大，需要不同部门形成协同效应。

财政与金融政策组合对支持普惠金融发展具有重要意义。普惠金融重点对象容易受到“金融排斥”，需要有激励约束、风险控制机制，引导金融机构有动力提供金融服务、有能力缓释风险。财政政策工具中，担保、贴息、奖补、税收优惠等方式有助于金融机构降低成本、分散风险、保本微利；金融政策通过总量调节、流动性管理、成本压降、考核激励、监管引导等方式，亦有助于金融机构投身其中。经过40多年探索与完善，财政金融政策协调配合支持普惠金融发展的体系逐步建立健全，政策措施呈多元化态势，在力度上持续加力，有助于提升金融服务的深度和广度。

政策支持普惠金融发展的源与流

初步萌发、开始起步时期（20世纪80年代—2008年）

普惠金融发展支持政策的发端可追溯至20世纪80年代。金融工具方面，1984年，中共中央、国务院印发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，正式提出开发式扶贫，对严重困难户的赊销贷款实行免息。1986年起，中国人民银行指导中国农业银行开始发放扶贫贴息贷款，1994年增加10亿元规模并划归中国农业发展银行统一办理。1998年，为支持国有企业下岗人员再就业，国家要求金融机构向其开发小额担保业务。1999年起，中国人民银行支农再贷款向地方法人金融机构发放，并推行农村信用社农户小额信用贷款。经过几年实践，2002年中国人民银行、财政部、原国家经贸委、原劳动和社会保障部联合印发《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，初步尝试金融放贷、担保基金与财政贴息的联动支持模式。金融机构方面，2006年原银监会为推进农村金融机构改革出台一系列指引性文件，调整放宽农村地区银行业金融机构准入，鼓励设立村镇银行、信用合作组织等，并于次年印发配套规定。

分散探索、各自运行时期（2008年—2015年）

受国内外宏观环境影响，2008年对于中国的普惠金融发展而言是一个财政金融政策大年。原有的下岗失业人员小额担保贷款政策进一步完善，在“三农”领域创设了不少政策，如实行新型农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励试点、种植业和养殖业保险保费补贴等。自2008年开始，中国人民银行的再贴现工具发挥结构性功能，重点用于支持扩大涉农、小微和民营企业融资。2008年后，上述多项普惠金融支持政策并行实施、各自运行，并开始一些新的政策尝试，如开展森林保险试点、建设地方融资性担保体系、开展特色农业保险、支小再贷款向地方法人金融机构发放等。

整合确立、共同推进时期（2015年—2019年）

2015年是普惠金融发展政策支持历程中的关键转折点，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，这是中国首个普惠金融专项国家级规划，形成了推进普惠金融发展的顶层设计和体系化制度基石。在体系化思想指导下，支持普惠金融相关的专项资金开始集中管理。2016年，包含4个使用方向的普惠金融发展专项资金正式创设；《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》将种植业、养殖业、森林和其他支持品种的保费补贴进行统一管理。这一时期，一方面，财政政策给予普惠金融加力支持。在粮食主产省开展农业大灾保险试点，将三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险保费补贴目录，并开展完全成本保险和收入保险试点。创业担保贷款财政贴息政策实现扩面提质。税收方面进行多项优惠，包括支农金融机构利息收入与保费收入减按90%计入收入总额，对小微企业实施普惠性税收减免等。另一方面，金融政策给予普惠金融专门支持。2015年原银监会在内设机构方面成立普惠金融部，鼓励商业银行设立小微专营支行，提出小微企业贷款“三个不低于”目标；2017年大型商业银行设立普惠金融事业部；2018年国家融资担保基金揭牌运营。

迭代示范、密集支持时期（2019年—2023年）

经过30多年的探索发展，支持普惠金融的机构、工具、人员、资金、管理、评价等方面已具备一定基础，实现持续向前发展需要政策迭代完善和有效经验示范引领。一方面，政策更加优化，多项政策工具得到完善。2019年，财政部修订《普惠金融发展专项资金管理办法》，使用方向发生调整，更加聚焦“支农支小”；国务院办公厅发布《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，融资担保的职能定位、业务重点、监管考核、政策配套等有了系统提升。结构性货币政策工具上，普惠小微贷款支持工具、普惠养老专项再贷款、普惠小微贷款减息支持工具相继创设。另一方面，更加注重发挥地方积极性，形成示范效应。2019年起，福建省宁德市、龙岩市和浙江省宁波市建设普惠金融改革试验区；开展为期3年的财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市工作，后续升级为中央财政支持普惠金融发展示范区奖补政策。这一时期，财政金融支持普惠金融发展的政策密集出台，集中于乡村振兴、小微企业、民营经济等重点领域。

高质量发展、高效运作时期（2023年至今）

2023年，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，顶层设计进一步完善，相关政策朝着高质高效方向进步。一是更加注重政策集成。2024年，国家金融监督管理总局印发《关于推进普惠保险高质量发展的指导意见》，涵盖健康险、财产险、意外伤害险等多个方面。2026年初，中央财政专门安排1000亿元，推出财政金融协同促内需一揽子政策。二是更加注重精准性。对普惠信贷实行尽职免责管理，深入推进北交所、新三板普惠金融试点。开展“一链一策一批”中小微企业融资促进行动，针对痛点难点寻求解决方案。三是更加注重政策力度。在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险，扩大大豆完全成本保险和种植收入保险政策实施范围；创业担保贷款额度上限再提高、申请条件再放宽等。四是更加注重运行信息技术手段。建立健全融资信用服务平台，建设全国政府性融资担保业务管理服务平台，实现信息归集共享。五是更加规范资金管理。《普惠金融发展专项资金管理办法》进行二次修订，推进农业保险精准投保理赔，印发《政府性融资担保发展管理办法》，规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营等。

另外，针对难以预测的突发事件，政策支持发挥了重要作用。2003年非典疫情期间，实施重点家禽养殖、加工企业和疫苗定点生产企业流动资金贷款财政贴息等。2008年汶川地震后，实施灾后恢复重建贷款中央财政贴息、保险公司加强赔付、设立城乡居民住宅地震巨灾保险专项准备金等。针对受新冠疫情影响群体，在创业担保贷款、融资担保、监管考核等方面实施一系列优惠政策。

政策支持普惠金融发展的特征与启示

回顾政策支持普惠金融发展历程，有助于厘清政策演进的逻辑和规律，分析提炼政策变化背后的理念脉络，既能为认识普惠金融提供历史视角，又能为财政金融政策协同提供事实基础。从国内看，中国仍处于社会主义初级阶段，在实现共同富裕的道路上任重道远，各地情况面临较大差异，金融服务的深度和广度还需持续加强。从国际看，如何发展普惠金融是世界多数国家的共性问题，中国是世界上最大发展中国家，这意味着普惠人群种类丰富、基数大，在普惠金融政策支持方面遇到的问题具有一定借鉴意义，解决问题的实践具有中国范式价值。梳理政策支持普惠金融历史，可发现以下特征。

根植于宏观经济环境，与国家重点任务息息相关

普惠金融的发展与中国改革开放、社会主义市场经济建设的进程密切相关，也离不开国际环境的影响，不同时期的政策重点不同。在政策初创萌芽期，由于贫困人口众多、扶贫开发任务艰巨，农业金融资源匮乏、基础薄弱，有限的政策资源更多投向扶贫、“三农”等领域。2008年前后，国际金融危机蔓延，中国受到一定影响，投入更多资源、更大规模启动普惠金融支持政策成为可选项。2015年后，国家组织实施脱贫攻坚战，政策资源助力农业农村；鼓励“大众创业、万众创新”，支持就业创业政策有所增长。2019年新冠疫情暴发后，相关支持性政策持续出台。2023年以来，国家更加注重高质量发展，财政金融支持普惠金融的质效持续提高。政策支持普惠金融始终围绕国家大事难事，与其他类型政策相比，普惠金融支持政策对重大事件反应灵敏，政策工具丰富、容易形成共识、出台时间迅速，能够及时响应国家需求和工作重点，具有“小快灵”特点，容易被频繁使用。

理念从救助到赋能，注重发挥市场力量

早期的普惠金融政策以扶贫扶弱、稳定就业、弥补市场失灵为主要目标，政策资源相对有限，不少政策是一次性或者暂时性的，主要目的是让部分特定对象渡过难关。随着经济发展和普惠金融自身的深化，政策出现两个新特征：一是政策延续性、生命力得到增强。如设备更新贷款支持绿色转型和新旧动能转换、创业担保贷款服务创新创业，这意味着政策不是临时、短期的