英国金融监管改革的新动向及其启示
2026年是我国“十五五”规划开局之年，也是金融强国建设由战略部署转向系统实施的关键节点。强大的金融监管作为金融强国建设的关键核心要素，不仅关乎金融体系的稳健运行，更是维护国家金融安全的重要保障。当前，科技金融、绿色金融、数字金融与高水平开放持续推进，金融活动与科技创新、绿色转型深度融合，风险传导链条更趋复杂，金融监管的任务不断向全覆盖的宏观审慎管理、资本市场功能完善、金融基础设施安全、数字金融治理、绿色金融标准建设等领域延伸。在此背景下，观察英国在新兴风险治理与监管制度改革方面的新动向，具有重要的现实意义。
英国以《金融服务与市场法（2023）》（Financial Services and Markets Act 2023，以下简称FSMA 2023）为统领，推进的“爱丁堡改革”等已从规则设计进入落地实施与效果检验的关键阶段。截至2026年初，英国在加密资产资本计提，环境、社会和公司治理（ESG）评级监管以及关键第三方直接监管等方面已形成可观测的制度产出与市场实践。这些实践表明，审视英国金融监管改革具有三重必要性：一是风险演进态势，英国在新兴风险领域的制度回应为中国提供了较好的样本；二是规则竞争对标，英国将提升国际竞争力纳入监管目标，其规则需与美国、欧盟等主要经济体推出的相关制度进行比较，为中国参与国际规则博弈提供参照；三是监管逻辑互补，英国“以活动为本”的监管思路可供中国数字金融、绿色金融等规范发展领域借鉴。在英国国内经济增速放缓、生产率承压以及资本市场竞争力下滑等背景下，“稳健经营，提升国际竞争力与增长”已成为英国金融监管的核心取向，其在支付与数字资产、可持续金融与披露、人工智能与数据治理等方面密集推出制度安排与实施路径。笔者据此梳理英国金融监管改革的新动向，以期为我国“十五五”时期金融强国建设提供启示。
英国金融监管的改革枢纽：FSMA 2023
FSMA 2023是英国脱欧后重塑金融监管体系的一部枢纽性法案。英国退出欧盟后，出于保障金融市场稳定运行的考虑，原有大量欧盟金融法规、技术标准以及为实施欧盟指令而制定的国内二级立法仍然被保留为英国国内法，虽然能在短期内保证监管连续性，但也形成了较为复杂的“保留欧盟法”[1]体系，此类规则来源多元，层级交错，且许多内容在适用逻辑上仍依附于欧盟监管框架，难以即时回应英国本土金融市场变化、监管机构协同需要以及数字资产、关键第三方服务商等新兴风险治理需求，限制了英国财政部和金融监管机构根据本国市场变化即时调整监管框架的能力。因此，FSMA 2023的首要功能，就是为系统废止、重述和替代欧盟来源金融规则提供制度通道。
在具体制度安排上，FSMA 2023以“更智慧监管框架（Smarter Regulatory Framework）”[2]为实施主线，通过清理、重述和替代欧盟来源金融规则，将大量具体性、技术性监管要求纳入英国本土监管机构规则手册，提高监管规则对金融市场变化、金融创新和新型风险的响应能力。在这一框架下，“指定活动制度（Designated Activities Regime，DAR）”是FSMA 2023提升监管灵活性的重要制度工具。DAR的核心在于，在既有持牌机构监管框架之外，进一步将监管对象从“机构身份”延伸至“特定金融活动”。换言之，即使相关主体并非传统意义上的授权金融机构，只要其从事被指定的金融市场活动，也需要遵守相应规则。DAR由此为英国及时将新型金融活动纳入监管范围提供了制度工具，体现出英国金融监管从机构监管向活动监管、功能监管延伸的趋势。
FSMA 2023的另一个重要变化，是在扩大监管机构规则制定权的同时，重新设计其目标与问责机制。法案在既有金融稳定、市场诚信、消费者保护和有效竞争等目标之外，进一步引入促进英国经济国际竞争力和中长期增长的次级目标。法案要求监管机构就新的竞争力和增长目标履职情况向英国财政部报告，回应财政部关于经济政策取向的建议函，并在规则制定过程中进一步强化成本收益分析、规则审查和利益相关方参与机制。监管机构发布重要规则咨询时，也需要向议会相关委员会通报，并对议会委员会提出的正式意见作出书面回应。
总体来看，FSMA 2023是一部具有系统性和前瞻性的法案。新法案通过“更智慧监管框架”的顶层设计，使监管资源能够围绕市场结构变化和金融创新进行优化配置。随着金融风险越来越多地表现为跨机构、跨市场和跨技术链条的复合风险，FSMA 2023通过强化财政部与监管机构之间的权责联动，并依托 DAR等灵活性工具，为监管范式从传统的审慎规制进一步延伸至支付与加密资产、可持续金融披露、人工智能和数据治理等新兴风险领域提供了法案依据。这种治理维度的拓宽，构成了英国应对新兴金融挑战的核心支撑。以下将从监管协同与新兴风险治理的角度，进一步考察英国金融监管改革新动向的具体内容。
监管协同与新兴风险治理
2020年，由于英国金融服务监管议程日益密集、不同监管机构规则制定进度相互交错，市场主体面临较高的合规准备成本和政策不确定性，英国成立了“金融服务监管倡议论坛（Financial Services Regulatory Initiatives Forum）”，成员包括英格兰银行、审慎监管局、金融行为监管局、支付系统监管机构、竞争与市场管理局、财务报告委员会、养老金监管机构和信息专员办公室，财政部亦参与其中。论坛定期发布《监管倡议图谱》（Regulatory Initiatives Grid），梳理未来24个月内可能对金融业产生重要运营影响的监管事项，以增强监管政策的透明度和可预期性。自FSMA 2023发布以来，《监管倡议图谱》又进一步承担协调跨部门监管并向市场释放预期信号的功能。截至2026年3月，第九版《监管倡议图谱》共列示124项正在推进的监管倡议，其中45项为跨部门联合倡议。从议题分布看，其监管重点集中于支付与加密资产、可持续金融与过渡计划披露、人工智能与数据治理等新兴风险领域。
在支付与加密资产监管体系建设中，英国两线并进，目标是在风险可控前提下，使受监管的数字结算资产（如稳定币、代币化存款）安全接入既有支付网络。在支付端，英国财政部统筹评估支付系统监管机构（PSR）的未来架构，并强化与金融行为监管局（FCA）协同，将涉及稳定币或代币化存款进行转移与清算的钱包、支付系统、收单网络及其技术服务，纳入一致的支付监管框架。同时根据2024年11月英国政府发布的《国家支付愿景》（National Payments Vision）的要求，对接入既有账户和清算系统提出统一的接口与运营标准，并配套反洗钱、客户资金隔离、欺诈责任分担与运营韧性要求。在资产端，英格兰银行和审慎监管局计划依据《加密资产风险敞口的审慎管理》（Prudential Treatment of Cryptoasset Exposures）的新标准，推出针对银行和金融机构持有加密资产风险敞口的资本计提规则，进一步实现加密资产风险权重、资本要求与市场暴露评估的制度化和可比化，弥补现行英国监管体系在单个机构加密资产风险敞口计量与资本充足评估方面的空白。
在推进可持续金融与过渡计划披露框架建设中，英国监管层认识到绿色金融市场信息可能存在误导、口径不一和“绿色漂洗”风险，英国财政部和金融行为监管局将ESG评级服务提供商纳入制度性管理框架，在2025年通过次级立法的方式，拟定于2028年将ESG评级机构置于金融行为监管局的监管范围，回应国际证监会组织（IOSCO）的建议，进一步强化对评级方法透明度、信息披露质量及利益冲突管理的监管要求，从而提升ESG信息披露的透明度与可比性，防止评级误导并抑制“绿色漂洗”行为。在此基础上，金融行为监管局与审慎监管局共同主持的气候金融风险论坛（Climate Financial Risk Forum，CFRF）于2025年10月发布新一轮实践成果，将工作重点从一般性气候风险识别进一步推进至气候适应、物理风险评估、自然相关金融风险、量化情景分析和气候场景工具建设，推动银行、保险机构和资产管理机构将气候风险管理嵌入资产定价、信用评