完善对外投资治理体系 推动企业高质量“走出去”
对外投资高质量发展，既关系企业国际竞争力和全球经营能力，也关系我国全球资源配置能力、产业链供应链韧性和国际经济治理参与能力。当前全球经济格局、产业链供应链体系和国际投资规则发生深刻调整，对外投资的外部环境和内在逻辑面临重大变化。在此背景下，2026年7月1日起，我国对外投资领域首部行政法规——《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称《规定》）正式施行，标志着对外投资治理进入以法治化规则为基础、以高水平开放为导向、以企业能力建设为核心、以风险防控和权益保护为保障的新阶段。以《规定》实施为契机，推动对外投资从“走出去”向“走得稳、走得好、走得远”转变，对于提升我国开放型经济发展质量具有重要意义。
我国对外投资已由规模扩张阶段转向质量提升阶段
我国对外投资经历了从起步积累、规模扩张到质量提升的历史演进，正在进入以全球资源配置能力建设为核心的新阶段，呈现出规模韧性增强、存量循环加快、产业链嵌入加深、区域布局优化等新特征。
从总体规模看，我国对外投资规模稳中有进，在全球投资市场的地位日益稳固。商务部数据显示，2025年我国全行业对外直接投资约1743.8亿美元，较2024年增长7.1%。2019—2025年，我国对外直接投资流量年均增长约4.1%，对外投资规模稳中有进。与流量数据相比，存量数据更能体现对外投资长期趋势。按商务部数据口径，我国对外直接投资存量由2006年末的906亿美元增至2024年末的31399亿美元，存量规模增长约33.6倍。按联合国贸发会议（UNCTAD）全球对外直接投资存量数据测算，截至2024年末，我国对外直接投资存量占全球比重约为7.2%，连续八年稳居全球前三，遍布190多个国家和地区，有力带动东道国产业发展，为全球产业链供应链韧性提供了支撑。
从资金结构看，对外投资由新增资本主导转向存量资本循环驱动，资本再配置能力显著提升。从对外直接投资流量资金结构看，利润再投资占比由2010年前后的不足30%逐步上升至2020年的约38%，并进一步提升至2024年的40%以上，与新增股本投资基本形成并重格局，新增股本投资占比则由2015年高峰时期的66.4%逐步下降至2024年的38%。上述变化表明，对外投资已由依赖持续资本注入的流量驱动增长模式，逐步转向依托境外企业经营收益再投入的存量循环驱动型模式。境外企业利润再投资占比持续上升，本质上反映出我国对外投资正在形成存量资本循环机制，全球资产配置的内生稳定性显著增强。
从行业结构看，我国对外投资由资源获取型向能力输出型和产业链嵌入型转变。我国早期对外投资主要集中于能源资源、建筑工程与基础设施等传统行业，这与当时经济发展阶段、资源保障需求和工程承包能力提升相适应。随着共建“一带一路”倡议持续推进，工程承包类投资继续扩张，制造业“走出去”步伐加快，行业结构逐步调整。2020年以来，随着国内产业升级和全球产业链重构进一步加快，我国企业对外投资越来越多服务于产业链供应链布局。其中，制造业升级、绿色能源、数字经济等新兴领域快速增长，新能源、电动汽车、储能光伏与数字基础设施投资持续上升，分领域年均增长超过两位数，已成为我国企业对外投资增长的主要动力源。
从区域布局看，对外投资空间结构由全球均衡布局转向东盟等重点区域集聚。我国对外投资区域分布呈现亚洲及中东地区占比提升、欧洲占比下降、北美和非洲占比基本稳定的变化特征。截至2024年末，亚洲地区占我国对外直接投资比重已升至约55%，较2019年前后约45%的水平提高约10个百分点，其中东盟继续成为制造业转移和供应链布局的核心承接区域。欧洲占比约16%，较2019年前后约20%下降4个百分点；北美和非洲地区占比均维持为10%，总体变化不大；中东地区占比则由2010年前后的不足5%，提升至当前的约10%，成为我国对外投资的重要增长点。
对外投资高质量发展面临的挑战和问题
我国对外投资在迈向高质量发展过程中，仍面临外部规则环境变化、企业全球运营能力不足、跨境金融支持不适配、国内制度协同和公共服务不足等深层堵点。
从外部环境看，日趋复杂的国际环境对中国企业海外运营构成严峻挑战。近年来，地缘政治风险、保护主义抬头、国际规则博弈加剧，各国普遍强化对投资的国家安全审查，全球投资活动已由过去的效率优先逐步转向安全与效率并重。经济合作与发展组织（OECD）数据显示，截至2024年末，全球已有超过80%的发达经济体建立或强化外资安全审查机制，其中美国外国投资委员会（CFIUS）审查案件数量较2015年翻了一番。美国、欧盟、日本等主要经济体持续扩大对半导体、新能源、人工智能与数据要素领域的投资限制范围，数字服务税与跨境数据监管规则在30多个经济体同步推进，全球资本在关键技术领域的跨境流动显著收紧。多重规则叠加下，企业对外投资面临的合规成本和不确定性风险明显提升。
从制度层面看，对外投资便利化和风险防范之间平衡的难度上升。随着我国对外投资从一般性设立企业、工程承包，向跨境并购、产业链布局、境外融资、联合投资和平台化运营拓展，投资真实性、资金来源、投后经营、境外合规、资产安全等问题更加复杂。对一般性、低风险、真实合规项目，企业需要便利化办理、政策咨询和公共服务支持；对敏感行业、高风险地区、复杂资金安排和重大并购项目，则需要更强的风险识别、合规审查和动态监测，同时涉及境内备案核准、资金汇出、外债安排、境外并购审查、税务合规、反垄断审查、数据出境和东道国审批等事项，涉及商务、发改、外汇、金融监管、海关、税务等多个部门。多部门管理如果缺乏统一的信息共享、流程衔接和风险分类机制，将导致企业交易成本和合规成本上升，影响对外投资落地效率。
从企业层面看，全球化经营体系不健全仍是制约对外投资质量提升的关键因素。当前，我国部分“走出去”企业仍以项目公司、贸易公司、生产基地或单一市场销售机构为主要组织形态，区域总部、全球研发中心、统一财务中心、供应链调度中心、合规风控中心等平台型功能建设不足，难以支撑企业向研发设计、品牌运营、标准制定、渠道控制等全球价值链高端环节升级。此外，服务支撑体系也未能充分满足企业高质量“走出去”需求。部分企业特别是民营企业和中小企业，对东道国政治环境、产业政策、法律制度、税收规则、劳工标准、环保要求和社会文化缺乏系统了解，获取专业法律、财税、金融、物流、仲裁等服务的渠道相对分散、成本较高。金融机构、专业服务机构、商协会和驻外服务网络之间协同不足，使企业在项目前期论证、交易结构设计、资金安排、投后运营和争端处置中缺少一体化支撑，进一步提升了合规成本和海外经营风险。
《规定》的制度逻辑与政策导向
《规定》的颁布，是对我国对外投资进入高质量发展阶段后面临新形势、新风险、新需求的顶层设计和法治回应。《规定》以推进高水平对外开放、促进对外投资高质量发展、有效实施对外投资管理、保护投资者及其对外投资合法权益、维护国家主权安全和发展利益为目标，通过行政法规形式固化成熟政策和实践经验，推动对外投资治理从分散管理向统一法治框架下的系统治理转变，为企业依法合规、稳健有序“走出去”提供制度保障。
管理模式方面，《规定》的核心是构建覆盖事前规范、事中监测和事后评估的全链条治理体系。随着对外投资结构复杂化，简单依靠事前备案或核准难以覆盖投资真实性、资金来源、投后经营、境外风险、资产安全和合规责任等问题。《规定》以行政法规形式明确制度框架，将投资主体、投资行为、资金流向、境外运营和风险处置纳入统一制度框架，推动对外投资管理从项目备案审批向全流程、分类化、穿透式治理转型，有利于形成服务促进、规范管理、风险防控、权益保护各环节相衔接的制度闭环。事前环节，重点是明确投资者权利义务、投资边界和合规要求，引导企业围绕主业、真实合规开展对外投资，防止盲目扩张和非理性投资；事中环节，强调加强部门协同、信息共享和动态监测，提升对重大项目、重点国别、敏感行业和异常资金流动的识别能力；事后环节，更加注重投资效果评估、境外资产安全、合法权益保护和风险事件处置，提升对外投资管理的连续性和有效性。
风险防控方面，《规定》将对外投资风险治理纳入统筹发展和安全的制度框架。针对地缘政治冲突增多、全球投资审查趋严、制裁和反制风险上升、境外资产安全不确定性加大等现实挑战，《规定》贯彻总体国家安全观，强调维护国家主权、安全和发展利益，首次从国务院层面整合各部委规章，打通了境外直接投资备案、技术出口、数据出境、安全审查、反制裁等原本各自独立的条线，建立起一套对等的、系统性的审查体系。其风险管理思路并非“一刀切”收紧，而是基于风险性质、投资领域、资金路径和项目影响实施差异化管理。对真实合规、符合产业升级方向、风险可控的投资，重点提高便利化和服务保障水平；对涉及禁止性行为、敏感领域、异常资金流动以及可能危害国家安全和公共利益的投资，则依法强化约束和责任追究。通过法律责任、信用约束和部门协同相结合，有利于压实企业主体责任和合规底线，推动企业把技术出口、数据跨境、资金安排、属地合规和境外安全纳入投资决策和投后运营的基础环节。
权益保护方面，《规定》在规范投资行为的同时，更加突出对投资者及其境外合法权益的保护。针对企业境外投资中可能面临的政策突变、合同违约、歧视性执法、征收征用、资产冻结、汇兑限制和争端解决成本较高等问题。《规定》将保护投资者及其对外投资合法权益作为重要制度目标，体现出对外投资治理不只是“规范”和“管理”，也包括“保护”和“支持”。特别是通过风险预警、应急处置、领事保护、争端解决支持和投资壁垒调查等制度安排，有利于推动我国海外利益保护从个案协调向制度化支撑转变，为企业依法维护境外资产和经营权益提供更加明确的法律工具。同时，将权益保护与企业合规义务相衔接，也有利于引导企业增强契约意识和风险主动应对能力，减少因前期尽调不足、合同安排不清、属地规则不熟等导致的被动局面。
服务保障方面，《规定》着力补齐企业“走出去”过程中的公共服务短板。针对企业海外经营中面临国别风险信息不足、法律财税服务分散、金融物流支持不够协同、境外经营服务资源获取成本较高等问题，《规定》强调政府服务职能，强调健全海外综合服务体系，统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出入境、海关、贸促等领域服务资源，构建对外投资的系统性服务促进体系。部门协同优化公共服务供给、鼓励专业服务机构国际化和完善跨境金融支持，有助于降低企业特别是民营企业和中小企业获取境外信息、专业服务和政策支持的成本，帮助企业更好识别东道国政治、法律、税务、环保、劳工、数据合规等复杂风险，提高海外经营的稳定性、合规性和可持续性。
政策建议
下一步，应以《规定》实施为契机，以提升制度执行效率和企业获得感为目标，加快推出一批可落地、可操作的综合性措施，推动形成规则更清晰、服务更高效、风险更可控、保障更有力的对外投资支持体系，将制度优势转化为企业“走出去”的坚实支撑，切实提升企业海外经营质量和可持续发展能力。
一是完善统一操作指引与“一站式”服务体系。发布覆盖不同类型项目的标准化操作指引，明确办理流程、材料清单和办理时限，形成可复制的模板体系；对绿地投资、增资扩股等常规项目实行简化流程和限时办结，对跨境并购和敏感项目设立事前咨询窗口，支持企业在交易设计阶段提前强化与管理部门沟通。同时，建设“一站式”对外投资服务平台，整合商务、发改、外汇、税务、海关等部门事项，实现一次填报、并联审批；对复杂项目建立跨部门联合会商机制，统一反馈意见，减少企业多头跑、多次改，提高审批效率和透明度。
二是建立重点项目支持机制与金融服务体系。围绕高端制造、新能源、数字经济等重点领域，筛选一批具有示范带动作用的对外投资项目，纳入重点支持清单，提供政策咨询、融资对接、保险支持和通关便利等组合服务；对海外仓、营销网络等平台型项目给予专项支持，鼓励龙头企业带动中小企业协同出海。同时，强化金融支持工具，扩大政策性金融和开发性金融覆盖范围，推广银团贷款、项目融资和股权投资等多元化融资方式；为中小企业提供担保增信、订单融资和供应链金融服务，推动银行提供低成本汇率避险产品，降低企业融资成本和汇率风险。
三是强化国别风险预警与合规服务支撑。建立常态化的国别风险信息发布机制，定期发布重点国家投资风险提示和行业合规指南，帮助企业及时掌握政策变化和市场环境；完善投前风险评估服务体系，支持企业识别政治、法律、税务和市场风险。通过政府购买服务等方式，为中小企业提供法律、税务、尽职调查等专业支持，降低企业出海的信息成本和合规成本，提升整体风险识别与应对能力。
四是完善海外权益保护与风险应对机制。建立企业境外风险快速响应通道，明确风险报告、应急处置和跨部门协调流程，提高突发事件应对效率；对重大纠纷和案件提供法律支持和协调服务，增强企业维权能力。同时，引导企业在投资前完善合同条款设计、争端解决机制和保险安排，合理运用政治风险保险、信用保险等工具，提高风险防范和损失缓释能力。
五是加强企业合规能力与国际规则适应能力建设。围绕外资审查、出口管制、数据跨境、反垄断等重点领域，开展系统性培训，提供标准化合规工具包，推动企业将合规要求嵌入投资决策和运营全过程；支持行业协会和龙头企业参与国际规则制定与对话，提升企业对国际规则的理解、适应和运用能力，推动中国企业从被动合规向主动合规和规则参与转变。
作者系中国宏观经济研究院经济研究所金融室主任