国际投资规则变革与中国对外投资制度安排

当前全球投资增长乏力，投资格局出现新调整。多边投资规则滞后削弱了全球投资增长动能，投资格局深度调整与诸边双边投资规则兴起相伴而生。2026年7月1日起施行的《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称《规定》），是中国政府应对全球复杂经贸形势变化和基于国际投资规则变革出台的关于对外投资制度的系统安排。面对全球投资新格局和国际投资规则新变局，中国作出新的对外投资制度安排，以法治手段推进对外投资高质量发展，保障对外投资合法权益和安全利益，积极参与全球投资治理。

全球投资增长乏力  多边投资规则滞后

全球投资增长乏力。全球遭遇新冠疫情冲击后，各国本应共克时艰，推动经济恢复回升向好，但受多重因素干扰，经济表现总体低迷。联合国贸发会议（UNCTAD）《2025年贸易与发展报告》预测，受地缘政治冲突、美国贸易政策不确定性在内的多种因素影响，2026年全球经济增速为2.6%，低于新冠疫情前2011—2019年平均水平3%的趋势。全球经济低迷抑制了投资需求，投资不足又削弱了经济增长动能。2026年1月UNCTAD发布的《全球投资监测报告》显示，2025年全球对外直接投资结束连续两年低迷期，流量达到1.6万亿美元，比上年增长14%，但如剔除通过多个金融中心的流量超过1400亿美元等因素，实际增长仅约5%，而2024年、2023年全球对外直接投资如同样剔除不可比因素后则分别下降11%和10%。

多边投资规则滞后。全球投资增长乏力是表象，其原因错综复杂，根源包括非经济扰动因素增多。世界各国难以形成共识，导致多边投资规则滞后，一定程度上影响了国际资本的正常流动。世界贸易组织（WTO）框架下目前没有专门的国际投资协定，和投资相关的多边规定散见于1995年生效的《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMs）、《服务贸易总协定》（GATS）、《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）和1979年生效的《补贴与反补贴措施协议》（SCM）等，其中TRIPs于2017年、SCM于1995年各修订过1次。这些规则涉投资部分比较原则化，无法适应变化后的投资形势。TRIMs仅适用于与货物贸易有关的投资措施，禁止成员国使用违反国民待遇和一些数量限制的投资措施，如不支持对“本国成分”要求和对进口用汇限制等。GATS以“商业存在”模式针对服务业跨境投资，提出了市场准入、国民待遇、透明度等原则要求。TRIPs明确了版权、商标、地理标识、工业设计、专利、集成电路布图设计等享受国民待遇和最惠国待遇原则，SCM用于规范政府补贴行为，TRIPs和SCM约束成员国的知识产权保护和公平竞争，被视为是东道国投资环境的重要标志。

全球投资格局出现新调整  诸边双边投资规则兴起

全球投资格局出现新调整。一是全球投资增长集中在发达经济体。2026年1月UNCTAD预测数据显示，从国别看，2025年全球对外直接投资增长仅限于发达经济体，流向发达经济体的对外直接投资激增43%，达7280亿美元，占比45%；流向发展中国家的对外直接投资下降2%，降至8770亿美元，占全球总量的55%。其中低收入国家受冲击最为严重，四分之三的最不发达国家（LDCs）面临外资流入停滞或下滑的困境。二是全球投资向少数战略性资本密集型行业集聚。UNCTAD预测数据显示，2025年在数字领域的绿地投资总额占全球投资份额的五分之一以上，半导体相关项目进一步扩展。2025年，全球价值链（GVC）密集型行业的绿地项目数量比上年下降25%，基础设施领域的新建项目数量下降8%。三是跨国投资来源和目的地出现新变化。跨国投资来源呈现多元化，尽管当前发达国家的跨国投资依然占据主导地位，但新兴经济体投资地位日益提升，新兴经济体聚集区尤其是东亚地区逐步从“资本输入洼地”转变为“资本输出高地”。跨国投资目的地近岸化友岸化，美欧等部分西方国家基于“国家安全”“产业安全”，推出一系列产业补贴和支持政策，对外投资区域布局呈现近邻化趋势。美国商务部经济分析局数据显示，2024年末美国对加拿大和墨西哥的累计投资存量额占其总额的9.06%，比2020年末上升了1.18个百分点。此外，跨国投资监管审慎化，美国、日本、澳大利亚、欧盟等经济体强化了外商投资安全审查制度，提高了跨境投资的制度型交易成本。个别大国的跨国投资监管从专注“准入限制”逐渐转向“全链条治理”，域外监管权限大幅提升。四是全球未来的投资呈现高度不确定性。随着全球主要市场对通货膨胀和借贷成本的预期改善，2026年全球对外直接投资流入量仍有可能增加。但地缘政治紧张局势、地区冲突、政策不确定性和经济碎片化趋势，可能会抑制投资项目活动，导致全球未来的投资呈现高度不确定性。经济政策不确定性（EPU）数据显示，以现价计的全球经济政策不确定指数（GEPU）从2022年月平均数256.91上升到2025年1—11月平均数404.00。

诸边双边投资规则兴起。全球投资格局的频繁变动与不确定性，是多边投资规则滞后的集中体现，也驱使了诸边双边投资规则兴起。其一，诸边投资规则是多边投资规则缺失情况下的有效补充，同时倒逼多边规则发展。截至2026年6月末，全球已生效诸边投资协定并不多见，以《促进发展的投资便利化协定》最为直接和最有影响力。在2026年WTO第14届部长级会议期间，包括中国在内的129个投资便利化协定参加方发布联合部长宣言，宣布启动《促进发展的投资便利化协定》生效实施工作，并继续推动协定纳入WTO规则框架。2024年3月生效、涵盖72个WTO成员参与的《服务贸易国内规制参考文件》，属于附投资条款的协定（TIPs），其中包含大量服务领域的投资便利化相关规则。其二，双边投资规则是多边投资规则缺失情况下各国抱团发展的主动选择，其在呈现“面条碗”效应的同时，也将倒逼多边规则发展。UNCTAD数据显示，截至2026年6月末，已生效双边投资协定（BITs）有2237个，已生效的附投资条款的协定有420个（大多数属于双边），其中影响力比较大的有美国—加拿大、日本—欧盟、中国—新加坡等双边投资协定。中国—欧盟全面投资协定（CAI）经过多轮谈判，协定生效尚在推进中。

新对外投资制度安排应对全球投资新格局和国际投资规则新变局 

从投资现象看，当前全球投资增长总体乏力，跨境投资格局深度调整中。这些表象背后的原因是错综复杂的，也揭示了多边投资