应对贸易调查差别待遇

在外国对华反倾销和反补贴调查（下称“双反调查”）中，中国国有企业即使应诉，其适用的双反税率也可能普遍高于同类民营企业。导致这一结果的原因是多方面的。笔者拟对外国对华贸易政策的演变和相关案例进行分析，并根据WTO对国有企业的基本立场和判例，提出相应的应对建议，供国有企业作为参考。

反倾销调查中国企受到的差别待遇

在反倾销调查中，欧美等地区的调查机关针对中国国有企业采用特殊的调查方法，人为地抬高了国有企业的倾销幅度。各国立法和实践不尽相同，其中，欧盟的做法具有较强的代表性，被很多国家所效仿，在一定程度上体现了外国对华贸易政策的整体趋势。根据欧盟的相关立法和实践，中国国有企业在反倾销调查中受到的差别待遇主要包括：“一国一税/分别税率”“市场经济待遇”，以及2017年年底颁布的有关“成本替代”的立法。

一国一税/分别税率

在2012年9月之前启动的欧盟对华反倾销调查中，中国企业如要获得自己的倾销幅度和税率，也即采用自己的出口价格来计算倾销幅度，必须向欧盟委员会提出申请，证明其出口和定价独立于政府，才能获得单独税率（又称“个别待遇”）。否则，欧盟委员会将对该企业出口至欧盟的被调查产品征收全国统一的最高税率，即“一国一税”制度。

在欧盟《反倾销基本条例》原第9.5条关于企业获得单独税率必须同时满足的五个条件中，其中的一个条件是：企业的绝大多数股份由私人持有，董事会或者关键管理职位上的政府官员明显为少数，或必须证明其完全独立于政府。基于这一规定，欧盟委员会往往认为国企不具备独立于政府影响的自主权而驳回他们单独税率的申请，进而对国企所生产和/或出口的被调查产品，征收全国最高反倾销税。

2009年7月，中国政府将欧盟有关个别待遇的立法以及适用该法的反倾销措施（欧盟对华紧固件反倾销措施）诉至WTO（争端案件号：DS397）。2011年7月15日，WTO上诉机构做出裁决，认定欧盟对华个别待遇的立法及其适用措施违反了世贸规则。为了执行WTO做出的裁决，欧盟于2012年9月3日修改了有关个别待遇的立法，并在后续启动的反倾销调查中自动为中国企业计算单独税率。

美国在反倾销调查中也采用了与欧盟个别待遇相似的做法。企业需要提交书面申请，才有可能获得单独税率。此外，美国商务部的实践表明，应诉企业只要是国有企业，无论国有部分的参股比例是多少，都不能获得分别税率。2013年12月，中国政府将美方的相关措施诉至WTO（争端案件号：DS471）。2016年10月，WTO专家组认定，美国歧视性地拒绝给予中国出口企业分别税率的做法违反了世贸规则，美国未提出上诉。尽管如此，美国商务部在近年的反倾销调查中仍未停止分别税率的做法，继续要求应诉的中国企业提交单独税率的申请，并在个案中仅仅因国有企业身份便拒绝给予企业分别税率待遇。国有企业也因此被调查机关裁决适用较高的反倾销税。

市场经济待遇

在某些外国对华反倾销调查中，国有企业遭受的差别待遇还包括市场经济待遇，即中国企业必须提出申请，证明其是在市场经济条件下运营的，才能采用自身的内销或成本数据来计算正常价值。市场经济待遇的申请条件比个别待遇更为苛刻：个别待遇主要要求企业证明其出口价格不受政府干预；而对于市场经济待遇的申请，企业还需要证明其价格、成本和投入，包括原材料、技术成本、劳动力成本、产量、销售和投资等方面的决定，均是按照反映市场供求的信息做出的，不存在政府的重大干涉。实践中，国有企业往往因所有权问题而被认为受到政府干预，很难获得市场经济待遇。

2016年12月11日，《中国入世议定书》第15条（即允许进口国在对华反倾销调查中使用“替代国”做法的条款）到期之后，部分国家和地区修改了反倾销立法，从字面上删除了针对中国的歧视性规定。但是，这种形式上的立法修改并没有消除国有企业在反倾销调查中受到的差别待遇，反而把歧视性的规定延伸到国有企业占主导地位的整个被调查产业或者下游产业。

成本替代法

如前所述，根据《中国入世议定书》第15条的规定，所有WTO成员都必须在2016年12月11日之后停止在对华反倾销调查中使用“替代国”的做法。针对该项义务，欧盟对其原市场经济待遇的立法进行了修订，并于2017年12月19日公布了反倾销调查新规。新规引入了“成本替代”的方法，允许欧盟委员会在符合所谓“严重扭曲（即价格或成本，包括原材料和能源成本，受到政府大量干预的影响而出现了严重的扭曲）”的情况下，弃用出口国的价格或成本，而继续使用第三国或国际市场价格来确定中国产品的正常价值。根据反倾销调查新规，在判断是否存在“严重扭曲”时，可以考虑以下多项因素，且只要满足其中任何一项就构成严重扭曲：（1）出口国的相关市场上的很多企业是否由政府所有、控制、监督或引导；（2）企业中的国有成分允许政府干预价格或成本；（3）公共政策或措施使国内供应商获得差别性优惠待遇，或者足以影响市场自由度；（4）破产法、公司法或财产法的缺失、差别适用或不完全执行；（5）工资成本被扭曲；（6）从执行公共政策或依赖于政府的机构获得资金。在上述条件中，第（1）项和第（2）项都涉及企业的所有权问题，如果被调查的产业或其上游产业中的大多数企业由政府所有，那么欧盟委员会便可以得出存在“严重扭曲”的结论，进而采用替代国的成本数据来计算中国产品的正常价值。

根据欧盟新规，“市场扭曲”的举证责任由申诉方承担，证明被诉出口国或该国的某个产业存在市场扭曲。为了协助申诉方举证，欧盟委员会在新规生效之日便公布了针对中国的国别报告，对土地、能源、资本、原材料、劳动力等生产要素进行分析，认定中国经济（尤其是钢铁、铝、化工和陶瓷行业）存在严重的市场扭曲。欧盟产业界可以依据该国别报告来要求在反倾销调查中使用新的方法。

对于中国企业而言，新规带来的挑战更为严峻。原先的反倾销调查方法的适用，会导致应诉的国有企业受到歧视性待遇，但应诉的民营企业还有一丝希望采用自己的内销或成本数据来计算正常价值；而新规的适用则可能将歧视性待遇延伸至国企占主导地位的整个被调查产业或者国企占主导地位的下游产业，从而导致较高的正常价值和倾销幅度：如果生产被调查产品的企业或者生产原材料的企业中，国企的数量较多，那么所有的应诉企业（不论其所有制形式），都将被采用第三方数据来计算正常价值。显然，新规的适用将更加不利于应诉的中国企业，并且进一步增加了抗辩难度，因为应诉企业将很难收集到宏观层面的证据来推翻欧盟有关市场扭曲的指控。

反补贴调查中国企受到的差别待遇

反补贴调查主要审查出口企业是否获得补贴，以及补贴是否导致进口国的国内产业遭