化压力为动力 推动国企改革

“竞争中性”是近年国内学界兴起的热词，多用于中国企业海外投资遭遇国家安全审查以及国内塑造公平竞争环境等语境。国有企业的竞争规制是通过进行国有企业的内部治理和竞争中性的实施来实现的。竞争中性制度的构建，既符合我国经济发展形势以及全面深化改革的目标和要求，也是探索国有经济与民营经济共谋发展道路的重点所在，更是今后我国经济结构转型、实现经济腾飞的关键一环。

对不同国家政策实践的比较分析

竞争中性概念被提出后，很快被发达市场经济国家接受。2005年，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）发布的《OECD国有企业指引》，就体现了竞争中性的内涵。此后的2009—2012年间，OECD连续发布了多项关于竞争中性的工作报告或专著，逐步使竞争中性成为OECD国家通行的技术性规范。OECD还向其成员国推荐《国有企业治理结构指南》（下称《指南》），以期通过企业治理和结构改革消除不公平竞争。OECD认为，《指南》倡导的“公平竞争环境”与竞争中性完全吻合。2012年，OECD发布《竞争中性：保持公共部门和私人部门的公平竞争》，首次确认了竞争中性的8个标准：简化国有企业经营形式、成本确认、商业回报率、厘清公共服务义务、税收中性、监管中性、债务和补贴中性、政府采购中性等。OECD 之所以在发达国家推动下，进行竞争中性的研究及规则制定，主要是出于保护成员国企业在全球的竞争力。

从不同国家国有企业的发展状况看，各国的竞争中性制度各不相同，因此在借鉴国外竞争中性制度时，应当有所取舍，且应当守住底线。澳大利亚的竞争中性政策在联邦、州、领地等不同范围内实施，在消除国有企业以所有权关系获取的竞争优势来敦促其通过自身革新来提高竞争力的同时，还注重营造公平的竞争环境。欧盟一方面将竞争中性政策融入其竞争法中，以法律手段来规制市场竞争者的经营行为；另一方面，则积极在双边区域以及国际组织等各层面推进竞争中性。美国的竞争中性制度更具贸易保护主义的色彩——借“竞争中性”名义对外国企业进行限制，以应对其国内经济发展的疲软；同时，其还将竞争中性范围扩大到有政府背景的商业企业，而不只是限于传统的国有企业。

竞争中性是把“双刃剑”

“竞争中性”本是一个国家的内部政策，但近年来，随着包括中国在内的一部分国家的国有企业的竞争力逐渐增强，美欧等发达国家开始推动“竞争中性”规则的发展，力图将其由国内或区域规则提升至国际规则领域，以约束其他国家国有企业的竞争力。我国要认清竞争中性制度的“双刃剑”属性，一方面，要倡导回归多边体系，防止区域主义的滥用；另一方面，也应以竞争中性制度为契机，推动国有企业深化改革。

理性认识竞争中性制度对我国在国际贸易中的不利影响

中国国有企业“走出去”遇到的最主要的“竞争中性”问题，是能否将所有国有企业视为属于同一集团，进而被视为是同一个经营者。对此，欧美目前并没有明确其政策意见，但在具体反垄断执法中，已出现将中国所有国有企业，特别是对属于同一国资委管辖的国有企业视为一体的趋势。这方面最具有代表性的就是欧盟。欧盟在审查涉及中国中央企业的反垄断案件时，特别是在经营者集中反垄断审查过程中，会要求中国企业提供所有同行业中央企业的相关材料，但是否将其视为一体，过去一直没有明确意见，只是在审查结论中表示，“即使所有中央企业为同一个经营者，也不会损害竞争”。但在2016年中国广核集团有限公司与法国电力公司（EDF）成立合营企业案时，欧盟明确表示，中广核与其他中央企业受中国国务院国资委的控制，不应视为享有独立的决定权，因而应被视为同一个经营者。欧盟在该案件上的这一突破，至少表明其可能认为属于同一个国资委控制的中国国有企业，不属竞争对手而是同一个经营者。这与中国历来强调国有企业独立自主、自负盈亏的法律地位完全不同，将会影响国有企业“走出去”。

鉴此，中国国有企业今后对外投资时将面临更严格的经营者集中反垄断审查。首先，无论是欧盟的营业额标准还是美国的交易额标准，因为核算基数的扩大，涉及国有企业的集中行为更容易达到申报标准；其次，国有企业需要提交更多的申报材料，不仅包括自己的材料，还需要准备属于同一个国资委管辖的其他国有企业的资料；此外，由于核算基数扩大导致企业的市场份额提高、市场力量增强，涉及中国国有企业的集中更容易被执法机构认为有竞争问题。唯一利好的是，属于同一个国资委控制的国有企业之间的交易，可能会因此被认为控制权没有发生变化而不属于反垄断法意义上的经营者跨国经营集中，即使达到了营业额或交易额标准也不需要申报。但是，现阶段欧盟等国家和地区在国有企业是否属于同一集团、是否是同一个经营者方面政策的模糊性，将导致对中国不同国有企业间的合并。这不仅中国的国有企业极易达到该国家和地区的申报标准而需要申报，而且还需要提交大量关于其他国有企业的材料，承担了额外的申报负担。

再者，中国国有企业的经营行为可能面临更严厉的反垄断监管。由于将所有属于同一国资委监管的国有企业视为同一集团，一部分相互竞争的中国国有企业很可能其市场力量会被累计，从而会诱发以下几个问题：一是这部分企业的“集团”很可能因累计市场份额高、市场力量大而被视为在某个市场具有市场支配地位，而个别企业所从事的一些正常的市场经营行为，则可能因此被视为“集团”滥用市场支配地位行为；二是个别企业从事的垄断协议行为，很可能被推定为是这部分企业“集团”参加的垄断协议行为；三是在计算滥用市场支配地位或垄断协议罚款时，罚款基数将是“集团”企业的相关营业额，罚款金额将因此大幅提高。唯一利好的是，因为一部分国有企业被视为同一“集团”，这部分企业之间的协议或协同行为将可能不被认为是垄断协议。

倡导回归多边合作体系，防止区域孤立主义的滥用

在国际层面，中国可以倡导回归多边合作体系。实践证明，只有多边主义才能给全世界带来公平的利益。特别是对于拥有较小实力的国家而言，多边主义意味着更多的话语权和更多的权利。如果全球经济规则受区域孤立主义裹挟，公平这一国际经贸治理体系最重要的价值追求将会丧失。

当然，回归多边体系应建立在改革多边体系议程和程序的基础上。比如，中国可以推动新的多哈谈判议程，或者尽快启动新的 WTO 谈判。新的谈判应当对《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP）等美欧主导的区域贸易协定中没有涉及的方面（包括竞争中性）进行深入讨论，并对TPP和TTIP涉及的领域在 WTO 谈判中提出相应的措施。只有在多边体系下，中国才能够联合诸多发展中经济体，化解&ldq