积极财政会有多积极

面对近期国内经济下行压力凸显，“积极财政要更加积极”已成为各界共识。2018年10月底，中央政治局经济工作会议强调要“实施好积极的财政政策和稳健的货币政策”，将积极财政政策摆在了相对更为重要的位置。财政部也不断表态称，积极财政将更加积极。那么，2019年的财政政策究竟会有多积极？预算赤字率会突破3%吗？减税力度会有多大？基建资金缺口如何弥补？以下是笔者的分析与思考。

第一个问题：预算赤字率是否会突破3%。笔者预计，2019年，更加积极的财政政策虽然会使预算赤字率在2018年2.6%基础上有所提升，但难以突破3%。

其一，过去20多年来，我国预算赤字率没有破3%的先例，即便是国际金融危机、PPI持续通缩等困难时期也无例外（见图1）。展望2019年，尽管经济下行压力不容小觑，但考虑到近期中美贸易摩擦存在阶段性缓和迹象，以及国内供给侧改革力度边际放松，2019年经济下行程度或将边际缓解。对比历史时期，2019年预算赤字率上破3%缺乏现实必要性。

其二，养老金缺口形势严峻，限制了赤字率的抬升空间。当前，人口老龄化对养老金支付造成了越来越大的压力。从2014年起，养老金就开始入不敷出，对财政补贴的依赖不断加强，养老金补贴在税收收入中占比从2%左右上升至2017年的6%左右（见图2）。未来这一趋势仍将延续，尤其是考虑到未来还要降低社保费率，养老负担对财政的压力会更大。

第二个问题：减税力度会有多大。笔者预计，2019年减税力度有望大于2018年1.3万亿元的幅度，但规模仍相对有限。

一是2019年经济下行使得政府面临税收减少的压力。过去30年的数据显示，税收增速与名义GDP增速呈现较好的同步关系（见图3）。经济放缓引致企业利润和居民收入下滑，税基缩减，税收增速随之下行。

二是减税力度受到刚性支出和赤字率等的约束。财政支出方面约70%为涉及科教文卫、国防、医疗等基本公共服务与重点民生的刚性支出，压缩空间相对有限。尤其在经济下行时期，政府还不得不增加支出以刺激经济。上述矛盾客观上制约了政府主动减税的空间。

三是对比过去的减税高峰，2019年减税规模或难超历史阈值。次贷危机时期，我国大力减税，在统一内外资企业所得税率至25%的同时调升