对我国资产管理业务法律与监管体系的思考

《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“资管新规”）拉开了我国资产管理业务统一监管的序幕。从执行一年多来的情况看，虽然取得显著成效，但一些资产管理机构的业务范围距监管要求仍有一定差距，相关的资产管理细则亟待出台。与此同时，资产管理业务的法律框架以及监管体系也有待进一步完善，以引导资产管理业务实现健康、持续发展。

资产管理业务的法律体系

资管新规要求对资产管理产品实行统一监管，并提出了一些原则性的规定，但由于资管新规为部门联合规章，法律位阶较低，尚不足以构建资产管理业务的法律体系。未来有必要通过法律或行政法规对于资产管理的法律关系进行规范。

资产管理法律关系

资产管理业务这一链条需要有资产管理机构，开展资产管理业务，最后推出资产管理产品。资产管理业务顺利开展的前提是通过法律对这种业务关系进行规范。

开展资产管理可以采用信托、代理、合伙或公司等制度，不同的国家根据其法律背景或金融体制，可以做出不同的选择。如美国的共同基金采取的是公司制形式，而我国的私募基金可以采取公司制，也可以采取合伙制、契约制。这说明，从法律关系的层面看，信托和资产管理是交叉关系。在我国法律框架和市场环境下，信托制度最适合作为资产管理的基础制度，且实践中已经取得了一定的发展。资管新规及其相关细则的出台，实际上明确了我国资产管理业务的基本法律关系是信托关系。然而，信托不是只能运用于资产管理领域，在多种需要受托管理和服务等领域都可以运用信托。《信托法》是对信托关系最基础和最核心的法律规范。

资产管理机构和资产管理业务

资管新规首次对资产管理业务和资产管理产品进行了明确定义。资产管理业务就是指银行、信托、证券、基金、期货、保险等资产管理机构、金融资产投资公司等金融机构，接受投资者委托，对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。

从这个定义看，资产管理业务是一种金融服务，银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构、金融资产投资公司等金融机构开展资产管理业务时，就是资产管理机构。当然，从机构来看，信托、基金相当于资产管理业务的专营机构；银行、证券、保险相当于资产管理业务的兼营机构。

资管新规出台前，《信托公司集合资金信托计划管理办法》《证券公司客户资产管理业务管理办法》《期货公司资产管理业务试点办法》《中国保监会关于保险资产管理公司开展资产管理产品业务试点有关问题的通知》等，对于不同类型机构开展的资产管理业务进行了规定。这些办法的法律层级较低，缺乏系统化和体系化的考虑和布局，因此，容易出现不规范运作和监管套利。资管新规旨在对于资产管理业务进行统一规范，以解决资产管理业务的监管标准不统一问题。资管新规出台后，资管新规细则陆续发布，但业务规则不一致的地方依然存在。其原因在于，资管新规细则仍属于部门规章，在目前机构分业监管的背景下，很难做到完全的统一。基于此，通过法律或行政法规，对资产管理业务的运作进行统一规范是很有必要的。

由于《信托法》对信托法律关系进行了统一规范，在此基础上，可以参考日本的经验，制定《信托业法》，对资产管理机构和资产管理业务进行统一规范，主要规范信托机构的设立、股东、业务开展和义务履行等。该法名为《信托业法》，但应适用于包括信托公司的所有资产管理机构。

如果考虑到制定法律的时机尚不成熟，可以由国务院制定《信托机构管理条例》，一方面对于资产管理机构的设立、股东和内部管理进行规范；另一方面，对于资产管理业务的开展进行规范，核心是对受托人在资产管理业务中的义务和责任进行规范。特别是在资产管理行业快速发展，而资管新规法律层级较低的背景下，更有必要推动《信托机构管理条例》出台。第一，通过《信托法》的修改对信托业务进行规范并不可取。因为《信托法》主要规范信托法律关系，包括民事信托、营业信托和公益信托。第二，制定《信托机构管理条例》是2001年国务院关于《信托法》公布执行后有关问题的通知中明确提到的，也有《信托法》授权的基础。第三，在目前资管新规对资产管理业务进行统一监管的背景下，需要为资管新规确定上位法的依据。这不仅是资产管理行业规范发展的需要，也是我国金融法律体系进一步完善的需要。第四，相对与制定法律而言，出台《信托机构管理条例》相对容易，而且也可以更为清晰地对信托业务进行界定。

资产管理产品

在对资产管理业务和资产管理机构进行立法上的规范后，还需要考虑对资产管理产品进行法律规范的问题。

资管新规规定，资产管理产品按照募集方式分为公募和私募。公募向不特定社会公众发行，私募向合格投资者非公开发行。资管新规明确了合格投资者的标准，对于发行和销售资产管理产品的原则也进行了规定。资管新规细则中对于具体资产管理产品的发行也有具体规定。然而，不同机构对不同资产管理产品发行进行规定，可能又会面临规则不一致的问题。在对资产管理业务进行统一立法的基础上，是否有必要对资产管理产品的发行和流动等进行统一规定，这一问题值得思考。

这方面日本的经验值得借鉴。2006年，日本在1947年制定的《证券交易法》基础上，制定了《金融商品交易法》。该法承载了日本金融体制改革的历史使命，对各个部门法中不同的金融产品与规制方法进行了横断式、综合式的整理，建立起了一套横断式、体系化的规则。其调整的对象不仅包括各种基金，还包括证券抵押、信托受益权、商品基金等原来由《证券交易法》以外的部门法规制的其他金融领域的金融商品。而在修改《金融商品交易法》的同时，日本也对《银行法》《信托业法》《保险业法》《商品交易所法》等法律进行了修改。实际上，对金融服务行业进行横断式的立法规制