基金组织关于跨境资本流动政策取向演变的分析

2022年4月，国际货币基金组织（下称“基金组织”）发布了《Review of the Institutional View on the Liberalization and Management of Capital Flows》（下称《审查报告》），对其2012年发布的《资本流动自由化与管理：基金组织观点》（下称《基金组织观点》）作出更新，提出可事前对资本过度流入进行预防性管理的政策取向。《基金组织观点》与《审查报告》均经基金组织执董会审议通过，代表基金组织官方观点，具有权威性。通过对《审查报告》及基金组织自成立以来的跨境资本流动政策取向演变进行分析，有助于深入了解国际政策环境的深刻变化，为我国实现有管理的人民币可兑换提供借鉴。

基金组织认为可事前对跨境资本过度流入进行预防性管理

《审查报告》延续了2012年以来基金组织资本流动管理的核心原则。2012年《基金组织观点》认为，资本过度流入会给资本流入国带来宏观经济挑战和金融稳定风险。当过度资本流入逆转流出时，建议按顺序使用政策工具：先采取宏观经济调控措施，其次采取宏观审慎措施（MPMs），必要时可采取资本流动管理措施（CFMs）。2016年，基金组织审查了《基金组织观点》，仍持上述观点。此次《审查报告》再次强调资本过度流入风险，并对政策工具使用时机及政策协调等问题进行了扩展和澄清。

《审查报告》提出可事前对跨境资本过度流入进行预防性管理。2012年《基金组织观点》重点关注资本过度流入后如何管控风险问题。此次《审查报告》提出，即使当前尚未发生资本过度流入风险，但如果存在外债积累产生货币错配风险并可能引发危机的情形，成员国可在债务性资本流入激增发生前就预防性地采取跨境资本流动管理措施。

《审查报告》澄清四类可实施CFMs的政策协调情形。以下四类情形中，一国可基于国际标准使用CFMs，而不受基金组织的适用条件约束：一是基于国家安全需要使用CFMs；二是CFMs同时符合巴塞尔框架下的宏观审慎措施标准；三是符合国际反逃税标准的税收措施；四是国际反洗钱/反恐怖融资的措施。

基金组织关于跨境资本流动政策取向的演变

自成立以来，随着全球跨境资本流动格局的变化，基金组织关于跨境资本流动管理的政策取向发生了显著变化。经历了从允许资本管制→倡导资本流动自由化→允许危机时临时资本管制→认可资本过度流入事后管理→建议预防性资本流入管理的政策调整过程。

基金组织建立时赋予成员国实施资本管制的权利。1941年，凯恩斯起草“凯恩斯计划”。其理念包括鼓励消除贸易壁垒，认为资本流动可能破坏经济稳定，建议各国自行决定实施资本管制的方法和力度。1944年，联合国货币金融会议通过《国际货币基金组织协定》（下称《基金组织协定》）并成立基金组织。基金组织吸收了“凯恩斯计划”的部分建议，鼓励经常项目可兑换——《基金组织协定》第八条款要求各国承诺经常项下实现自由兑换。同时，为在固定汇率制度下保持各国货币政策独立性而允许资本管制，《基金组织协定》第六条第三款规定，成员国有权“运用必要的管制措施管理国际资本流动”。

20世纪80年代后，基金组织开始倡导资本流动自由化。随着第二次石油危机结束，美欧等发达国家率先开启金融自由化，逐步放开资本账户。到90年代初，绝大多数发达国家基本实现了资本账户开放。在此背景下，基金组织鼓励发展中国家加速资本项目开放：80年代将开放资本账户纳入成员国接受贷款援助的条件，90年代将实现资本账户开放纳入基金组织工作目标。1997年基金组织香港年会前夕，基金组织