跨境审计监管合作之中美博弈
根据美国证券交易委员会（SEC）官网发布的信息，截至2022年6月5日，有10家在美上市的中概股进入预摘牌名单，139家在美上市的中概股进入确定摘牌名单，二者合计共149家。这149家中概股均来源于美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）公布的无法检查审计底稿的发行人名单。根据PCAOB官方网站发布的信息，自2017年1月1日至2022年5月27日，共有365家发行人的1205份审计报告的审计底稿无法检查，全部来自于中国内地和香港地区。这意味着，中美之间若无法就跨境审计监管达成协议，余下的216家中概股也将进入摘牌名单。
当前，中美相关监管机构正就开展跨境审计监管合作进行积极谈判。本文将从分析PCAOB与其他国家/地区达成的跨境审计监管合作协议（下称“合作协议”）条款入手，分析中美合作协议争论的焦点，并研判中美双方谈判走向。
PCAOB与其他国家/地区合作协议解析
当前，美国共与全球25个国家和地区签订了合作协议，除了4个国家合作协议没有公开，21个国家和地区的合作协议全部在PCAOB网站公开。最早的合作协议是与澳大利亚达成，签订于2007年；最晚的是与比利时达成，签订于2021年4月。合作协议达成的越早，其条款越简单；越晚，其细节约定就越详细。不过，大部分合作协议内容存在共性，整体来看，主要包含以下五方面的内容。
合作目的
一是强调对等性。合作协议是为了保护签约两国资本市场上投资者的利益。PCAOB与其他各国达成的协议中均明确约定，协议签订的目的是为了寻求审计报告的真实性和可靠性，从而在各自资本市场上保护投资者的利益，提高审计流程的公信力和投资者的信心。
二是强调遵循签约双方的国内法。合作协议约定合作机制均应遵循签约方的国内法律法规，基于签约双方的重要利益和各自合理可用的资源履行协议。因此，双方应定期评估合作协议中约定的合作方式是否还遵循国内法。同时，签约双方不能超越本国法的授权，在合作协议上创造出任何超越各自国内法的约束性法律义务。合作协议不禁止各方根据国内法对审计师做出不同的处罚决定。对于PCAOB而言，如果被检查国不配合提供材料，PCAOB可以根据国内法律法规做出处罚决定。
跨境合作和信息交换
一是合作范围。在合作范围上，21个合作协议绝大部分同意一方协助另一方进行检查或调查，协助遵循两个范围，即：在被请求时协助获得信息；（和/或）代表另一方审阅会计师事务所的审计文件和其他文件、访谈审计师、检查会计师事务所的内控系统和/或进行其他审计测试、监督和质量控制程序。在PCAOB跟法国续签的协议中，合作范围中增加了“在一个调查中为一方问询或质证个人提供协助”，允许PCAOB对法国的审计师进行质证。其他国家的合作范围中均不包括对审计师的质证。
在绝大部分协议中，一方不能要求另一方去获取根据国内法其无权获得的信息，且合作范围可以根据每一个检查和调查的具体情况进行调整。此外，合作双方可以建立有效或定期的交流机制，就双方的调查程序和合作协议中涉及的事项交换观点和分享意见。
二是有关请求信息。首先，在对审计师的检查和调查中，一方可以请求另一方提供信息。一般而言，信息请求方应向被请求方指定的联系人发送书面（含电子邮件）申请。信息请求方应在书面文件中说明：请求获得的信息；信息使用的目的；为何需要这一信息并提供无法获得该信息可能违反的规定（如适用）；需要信息的日期；根据信息请求方最大知晓的范围，信息获得后可能要转交的机构。
其次，关于请求信息转交的方式，一般而言，如果外国监管机构发起对美国审计师的调查，PCAOB允许合作的监管机构直接向美国审计师索要材料而无需通过PCAOB转交；当PCAOB发起检查或调查时，绝大多数合作协议要求信息必须通过本国合作机构转交，外国审计师不得直接向PCAOB提交材料。PCAOB之所以做出上述让步，笔者猜测可能是赴美上市的国外企业数量远远大于美国企业在全球其他资本市场上市的数量。
再者，每一个请求信息的申请，被请求方都有权根据合作协议和国内法逐个评估，以决定是否能够提交请求的信息。如果被请求方决定不提供或者截留信息，应告知请求方原因。拒绝提供信息的原因一般包括：违反合作协议；违反被请求方的法律法规；违反被请求方国家的公共利益；信息会影响被请求方国家的主权、安全或公共秩序；信息会侵害被审计主体的商业利益；针对同一人的同一事项在被需求方的监管机构已经进入司法程序；针对同一人同一事项的处罚已经开始；针对同一人同一事项的最终裁决已经通过；完成请求会导致被需求方过重的负担，比如成本和人员负担。需要注意的是，如果被请求方拒绝提供信息，双方应协商是否有替代性方案，而且请求方有权根据其国内法做出对被请求方审计师不利的处罚。
此外，大多数合作协议还约定，信息提供方有权根据相关的法律法规请求信息接收方退还信息。
联合检查
合作协议签约双方可根据国内法开展联合检查，一方也有权随时停止联合检查。针对每一个联合检查，被检查国的一方决定是否主导本次检查，主要包括与会计师事务所联系、组织调查的行程安排、从会计师事务所处收集所有的审计文件，再转交给另一方。
在联合检查开始前，双方应就检查内容达成一致，包括检查程序、检查涉及的公司和工作地点。申请检查的一方应详细说明检查目的、时间和检查范围。双方各自负责自己的检查结果，但在检查过程中双方应相互交流各自的检查发现和结论。各方应知会另外一方他们对被检查会计师事务所的检查结论。检查方有权把检查中收集的材料带回本国存档。被检查方有权在提供这些材料前确认这些文件。
信息保密
信息请求方需要建立一套完善的机制保护其收到的非公开信息，并告知信息被请求方。大多数合作协议中会明确约定各方收集的信息根据其国内法可以提供给哪些部门。而且，合作协议会明确约定信息请求方收集到的信息不得用于跟合作协议无关的用途，如果需要使用，则应提前获得信息被请求方的书面同意。
绝大多数合作协议中会约定，各方可以就检查结果发布检查报告，包括检查的会计师事务所和检查结果，但是不能披露检查涉及的公司名字。各方也可以公开对会计师事务所的处罚措施，但一方在公布之前，应在合理的时间内提前通知另外一方。
如果请求方请求提交的信息涉及个人信息，则大多数签署合作协议的国家和地区会与PCAOB签署数据保护协议。目前，PCAOB已经与12个欧盟国家签订了数据保护协议。
合作协议的有效期
在合作协议的有效期方面，一部分国家和地区选择自签署之日起一年有效，一部分国家和地区选择不约定期限，还有一部分国家和地区选择约定三年或更长的时间。但绝大多数合作协议会约定，如果法律法规发生变更，双方应协商并修改合作协议。同时，双方都有权随时终止合作协议。即使协议终止，协议中约定的各方的保密义务条款依然有效。
中美合作协议争论焦点
中美两国监管机构在2013年5月曾签署执法合作备忘录，正式展开中美跨境审计执法合作。该备忘录对于中国向PCAOB提供审计底稿进行了原则规定，但提出相关工作需要受限于中国关于国家安全等方面的法律限制。中方一直认为向美方提供审计底稿没有原则性的障碍，但需要对合作的具体形式进行细化和符合中国法律的安排，而PCAOB一直对外宣称无法完成对中概股的检查。
美方观点
一是《HFCAA认定报告》。根据PCAOB于2021年12月16日公布的编号为No.104-HFCAA-2021-001的《HFCAA认定报告》，PCAOB认为中美之间就中概股审计底稿的检查和调查存在以下三个问题。
首先，检查方式的问题。PCAOB认为，根据美国国内法的要求，PCAOB应该自由选择被检查的公司，且根据PCAOB在全球范围内与外国监管机构的合作谈判来看，没有合作协议会对自由选择检查公司进行限制。但中方不希望PCAOB检查国有企业和大型互联网公司的审计底稿。
其次，检查内容的问题。PCAOB认为，合作协议的缺失让PCAOB无法及时获得和使用与检查有关的信息。PCAOB提及，在对中概股的第一次检查中，中国政府以国家安全和敏感信息为由留置了一些文件，让PCAOB无法完成全面检查。
此外，合作协议缺失的问题。PCAOB认为，由于中美之间没有达成合作协议，所以对7家中国内地会计师事务所和8家中国香港地区的会计师事务所的常规检查已经逾期，无法完成。由于常规检查无法完成，中国政府也不允许PCAOB对外披露这些会计师事务所的检查报告。
根据以上问题，PCAOB认为，中美之间没有一个能允许PCAOB对中概股开展检查和调查的合作协议，没有中方对合作协议的全面履行，故PCAOB无法全面完成工作。
二是《解决中国内地和香港地区审计缺乏透明性问题》。在中美两国紧锣密鼓谈判之际，2022年5月24日，SEC国际事务负责人费舍尔（YJ Fischer）在《解决中国内地和香港地区审计缺乏透明性问题》的发言中表示，虽然中美跨境审计监管合作的谈判已取得实质性进展，但对于长期协议的达成仍存有以下四个问题。
首先，在PCAOB处注册的会计师事务所必须要向PCAOB提供审计底稿，任何认为审计底稿包含危害国家安全的信息所以不能提供的理由都是值得怀疑的。
其次，尽管中美之间谈判取得富有成果的进展，但重要问题仍存在，且所剩时间不多。
再次，即使中美双方在不远的将来达成协议，但能否顺利执行依然需要关注。
此外，如果发行人或中国政府希望，他们可以让“太敏感”的公司自愿退市，留下可以全面遵循PCAOB检查的公司。
虽然以上发言仅代表费舍尔本人观点，但也侧面反映出SEC对目前中美谈判的判断是否能够在合理的时间内达成，尚存疑虑。
中方观点
中方一贯坚持中资企业境外上市活动应当遵守上市地和经营地的法律法规和监管规则，要求上市公司切实保护投资者，尤其是中小投资者的合法权益。2020年7月24日，美