我国金融监管领域立法的域外适用：价值目标、建设路径和自我设限

近年来，国内法域外适用是涉外法治建设中的重大热点问题。所谓国内法域外适用，是指一国将其具有域外效力的法适用于其管辖领域之外的人、物或行为的过程。需要指出的是，国内法域外适用指的是一国公法规范在域外的效力。与一国国内法中的民商事法律域外适用对象一样，国内法域外适用的对象是位于或发生于本国管辖领域之外的人、物或行为。一国民商事法律的域外适用在国际间已经存在比较成熟的制度，主要是各国的国际私法制度或冲突法制度中均有冲突法规则按一定的连结点指向特定国家的法律适用。一国民商事法的域外适用的主体是外国法院。而对公法而言，一国国内法域外适用的主体是本国司法机关或行政机关而非外国国家的对等机关，因此，国内法中具有域外效力的条款是国内法域外适用的基础。换言之，是国内法中赋予该国内法域外效力的条款导致了国内法的域外适用。以前，由于国家的实力不足，也由于对国内法域外适用的需要认识不足，我国国内法中很少包含促使国内法域外适用的条款。我国法域外适用的立法供给不足，严重制约了司法机关与行政机关对中国法在域外的适用。

2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议通过的《中华人民共和国对外关系法》（下称《对外关系法》），首次以法律形式写明中国法域外适用制度，为包括金融监管法律在内的公法的域外适用制度建设，提供了法律依据。在贯彻执行《对外关系法》的背景下，深入研究中国金融监管领域法规的域外适用问题，建立金融监管领域中国法域外适用法律体系，既是维护本国正当权益、加强涉外法治建设的时代之需，也是弥补国际金融法的缺失与不足的必要之举。

我国金融监管领域法律域外适用制度的缺陷及其后果

我国金融监管领域域外适用制度缺乏顶层设计

建立金融监管领域法律域外适用体系的前提之一是该领域国际法律规范供给不足。在金融监管领域，国际条约不发达，使得全球金融治理呈现“软法之治”的面貌，因此，国际法律规范供给不足的局面催生了金融监管领域国内法的域外适用制度。

我国金融监管领域域外适用制度缺乏顶层设计，首先体现在金融监管法律域外适用制度严重不足。我国金融监管法律体系化程度不高，长期以来，总体采取的是以领域、行业为基础的“机构监管”模式，金融机构的类型是监管权配置的主要依据，针对不同的金融机构出台对应的监管法规。除了《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证券法》（下称《证券法》）、《中华人民共和国证券投资基金法》等法律之外，调整金融市场准入、金融机构的经营范围、金融机构自律、存款人和大众投资者的保护、金融秩序的维护等，都被分散在众多的行政法规和部门规章中，其中尤以部门规章居多，金融监管法律体系的系统性、整体性、协同性不足。在这些金融法律法规规章中，仅有新修订的《证券法》规定了法律域外适用，拟修订的《中华人民共和国银行业监督管理法》引入了域外适用制度等，其余绝大部分金融监管法律缺乏域外适用的立法依据。这种状况不符合当前愈加复杂的金融领域反制的现实需求。

我国金融监管法律域外适用制度设计不足的另一个方面是执行机构功能设计欠缺。与美国同类制度比较可看出差距，美国法律明确规定在什么条件下美国行政部门享有哪些执法权力，而且对不同案由的域外执法的模式不一样。基于国家安全有关法律规定的域外管辖，采取的是以行政部门为主的模式；而基于其他原因的域外管辖，采取的是以法院为中心的执法模式。与此形成对比的是，我国《证券法》的域外适用基本上是采取以行政部门为主的模式，但行政部门在反制时究竟有多大的授权，并无明确的规定。尤其是行政部门与司法部门即法院在国内法域外适用方面是否有分工并不明确，如何分工并不清晰。即使司法可以发挥作用，可发挥多大作用也不清晰。

我国现有金融监管法律域外适用制度的行政执行力和司法推动作用有限

我国法律域外适用条款设计较原则，如《证券法》的域外适用条款目前只是框架性的原则规定，触发标准等内容尚未明确，条款留白过多，以至于被该法赋予监管和执法责任的行政机关难以明确何时履行跨境证券执法之责。

我国目前尚缺乏与各类域外适用实体条款相配套的域外适用管辖条款。如果没有程序法上的管辖条款与之衔接，诸如《证券法》的域外适用条款所指向或直接列明的实体法律后果，就无法从司法上得到落实，从而无法有效对境外违法行为和违法者起到“震慑”作用。

此外，我国更倾向于通过与他国签订双边谅解备忘录等条约的方式对跨国证券违法行为进行监管。事实上，双边谅解备忘录存在一定局限性，比如专业针对性不足、对缔约双方约束较小、执法效果较弱等，同时证券监管机构和司法机关互动不足也削弱了司法互助条约在跨境证券监管中的作用。我国较为单一且约束力较弱的监管方式容易使域外适用条款沦为“软约束”，或导致该域外适用条款缺乏权威性和执行力，不利于我国《证券法》的域外适用制度的落实。

同属于包含证券领域法律域外适用规定的美国《多德—弗兰克法案》不仅引入了跨境证券执法的明确标准，设定行为标准（发生在美国境内的行为作用重大地促成违反反欺诈条款行为的发展，即使证券交易发生在美国境外且只涉及外国投资者）和效果标准（发生在美国境外的行为对于美国境内产生可预见的实质性影响），而且明确授权证券交易委员会（SEC）和司法部等政府机构对违反美国证券法律的域外证券欺诈行为提起诉讼，同时规定“美国联邦地区法院对证券交易委员会或联邦政府对涉嫌违反反欺诈条款行为提起的诉讼具有管辖权”。这样既强化了金融监管法律域外适用制度行政执行力和司法管辖权，又确保了行政执法权和司法管辖权的衔接。

我国金融监管领域法律域外适用制度缺陷的后果

我国金融监管领域域外适用制度缺乏顶层设计，影响到我方应对和反制美西方在金融领域遏制打压的能力。金融领域是美西方打击其他国家的重要领域，其设置了大量金融法律工具，具有丰富的遏制和打压手段。在美国众多制裁外国的法律中，起基础性作用的是1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）、2017年《以制裁反击美国敌人法》和2018年《出口管制改革法》。以《国际紧急经济权力法》为例，该法赋予美国总统广泛的权力，美国总统可以在国家处于“不寻常且有极其严重威胁”的情况时，一是调查、管制或禁止以下交易：（1）任何外汇交易；（2）在任何银行机构之间、由任何银行机构进行、通过任何银行机构进行或向任何银行机构进行的信贷转移或支付，只要此类转移或支付涉及任何外国或其国民的任何利益；（3）受美国管辖的任何人或任何财产相关的货币或证券的进口或出口。二是对涉及任何外国政府或其公民拥有利益关系的各种财产，以及受美国管辖的任何财产的持有、使用、转让、收回、运输、进口、出口、经营的各项权利的行使进行调查、暂停调查、实施监管、发布指令，作出取消、作废、禁止获取这些权利的决定。三是当美国参与武装敌对行动或受到外国或外国国民的攻击时，总统有权没收策划、协助或参与针对美国的敌对行动的任何外国人、外国组织或国家在美国的财产。

要反制美国在金融领域的打压，离不开我国金融监管领域法律的域外适用制度。在金融监管法律域外适用制度不足的背景下，中国只能依赖《中华人民共和国反外国制裁法》（下称《反外国制裁法》）予以反制。在《反外国制裁法》下，被赋予法律域外适用责任的外交部门与金融事务较为疏远，其通过法律域外适用落实金融领域的反制工作有一定难度。加之，《反外国制裁法》的域外适用制度尚未细化，应对和反制美西方金融领域打压和制裁的能力稍显不足。

我国金融监管领域法律域外适用体系建设的价值目标

一国国内法域外适用，虽是该国内部的立法措施，但对该国管辖领域以外的主体施加法律义务，对外产生法律关系。因此，一国国内法域外适用的目标既在于维护本国国家利益这一内部的目标，还在于借助域外适用这一工具达到对外政策目标甚至是全球目标，因此具有显著的国际定位的特征。《对外关系法》第一条反映了包括金融监管领域的法律在内的国内法域外适用的价值目标，即&ldqu