跨境交易金融监管的国际经验与启示

对跨境交易的金融监管，是一国金融监管的重要范畴。从全球范围看，各国对跨境交易的金融监管目标、金融监管法规、金融监管模式各有侧重，近年来也出现了如加强穿透式监管等一些新的监管动态，这为我国跨境交易金融监管的持续完善提供了有益借鉴。

不同国家和地区的跨境交易金融监管法规各有侧重

跨境交易行为涉及交易、货币兑换、资金汇出入等多个环节，相应地，各国（地区）关于跨境交易的金融监管要求也广泛散布于各类法律法规中。总的来看，这些法律法规主要包括以下四种类型：一是与外汇管理和货币兑换相关的法律法规。例如，日本在《外汇及对外贸易法》中对各部门协调开展跨境资金流动数据收集、宏微观审慎监管等作出规定。二是与金融机构和金融交易管理相关的法律法规。例如，新加坡2020年出台《支付服务法案》，取代原有的《货币兑换和汇款业务法案》。《支付服务法案》采用了基于活动的许可框架，对相关机构提供跨境汇款、货币兑换等服务作出监管规定，并重点监管相关服务提供商的洗钱和恐怖主义融资风险。三是与反洗钱相关的法律法规。例如，美国在反洗钱（AML）和反恐融资（CFT）立法框架中强调了反洗钱在跨境交易金融监管中的重要作用，要求金融机构严格落实“了解你的客户（KYC）”和“尽职调查（CDD）”等原则。四是贸易投资管理类的法律法规。例如，德国对跨境交易的监管主要依托《对外经济法》和《对外经济条例》，其中《对外经济条例》明确了与跨境资金流动相关的数据申报义务，并对涉及特定行业和产品的企业收购行为及其相关的资金跨境流动作出限制性规定。

监管模式从规则监管逐步转向原则监管

跨境交易金融监管要求的落地，离不开监管部门和金融机构的协调配合。从角色分工看，监管部门是政策制定者，金融机构身兼被监管对象和金融监管政策执行者的“双重角色”。根据监管部门对金融机构监管侧重点的不同，可分为原则监管（Principle-Based Regulation）和规则监管（Rule-Based Regulation）两种模式。传统上，跨境交易金融监管以规则监管为主，即监管部门在法规条款中前置性列举出金融机构的具体展业要求。这种监管方式的优点是便于金融机构执行，实践中能比较清晰地界定监管部门和金融机构的权责边界。但同时，规则监管也可能造成监管规则滞后于实践发展，削弱市场创新动力，并导致监管部门对系统性风险的识别和防范不足。

2008年国际金融危机后，国际社会开始反思原有金融监管体系的弊端，部分发达经济体的金融监管逐步从规则监管转向原则监管。作为原则监管理念的代表，英国自2006年起开始推行并不断优化原则监管，监管部门更少关注规则的规定性细节，更多关注监管实现的最终效果，基于基本监管原则和主要监管规则进行监管和执法。具体到对跨境交易的金融监管中，监管部门仅对金融机构开展客户尽职调查作出原则性规定，通过发布案例、规则、指引等方式，帮助金融机构理解监管原则和监管目标，减少对金融机构具体运营过程的约束，更多地关注金融机构如何理解和适用业务原则，要求金融机构的规章制度、风控机制、业务流程等达到监管评估要求。美国在2008年国际金融危机后也逐步转向原则监管，在跨境交易金融监管中，主要从客户识别和客户尽职调查两方面对金融机构履行展业原则进行监管。

然而，原则监管在赋予金融机构灵活度和自主权的同时，也可能导致监管缺位以及检查执法中自由裁量权过大的问题。因此，近年来国际监管实践更倾向于将原则监管与规则监管相结合，以吸收两种监管模式的优势。例如，英国在《2017年反洗钱条例》中首次在法律法规层面纳入了对金融机构履行“客户尽职调查”的前置规则性条款，从对象范围、时限要求、审核措施与程度条件等方面对金融机构落实尽职调查责任作出详细、具体的规则性规定，实现了对原则监管的补充和完善。

加强对交易主体、交易实质、域外行为的穿透式监管

穿透式监管的核心是“实质重于形式”，强调在对某一行为作出限制性规定时，不仅要关注行为表面的合法性，更强调行为实质的合法性。2008年国际金融危机后，各国就建立穿透式监管机制的必要性形成广泛共识，强调穿透金融业务的表面形态来识别业务实质，再根据业务的实质功能和属性制定和适用相应的监管规则。这一时期，穿透式监管的政策目标主要是提高市场透明度、避免监管盲区、防范系统性风险。近年来，各国基于维