积极应对欧盟碳边境调节机制实施挑战

2023年10月1日，欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）正式实施，受到世界各国的广泛关注。欧盟是我国重要的出口贸易对象，欧盟碳边境调节机制的正式实施将对我国产生重要影响。我国应化被动为主动、化不利为有利，统筹国内国际两个大局，采取有力措施，积极应对欧盟碳边境调节机制带来的新挑战。

欧盟碳边境调节机制的产生背景与主要内容

欧盟碳边境调节机制是以进口产品的碳排放量为计税依据，针对进口产品在生产过程中产生的二氧化碳总量所采取的一种边境税收调整措施，其本质上是以征收碳关税为手段的贸易保护主义措施。

欧盟碳边境调节机制的产生与《京都议定书》直接相关。1997年通过的《京都议定书》旨在降低碳排放对全球气候的影响，其核心要义在于，通过敦促各国按照规定完成温室气体排放目标，从而实现免受全球气温变暖威胁的目的。由于美国等发达经济体并未签署《京都议定书》，导致已经签署《京都议定书》的欧盟国家在国际经济贸易中处于不利地位。为了改变欧盟国家生产的高耗能产品在国际市场上的不利地位，时任法国总统希拉克2007年率先提出了“碳关税”的概念，希望能够通过征收碳关税的方式维护其在国际贸易中的经济利益。

欧盟碳边境调节机制的确立经历了较为复杂的过程，大致以2021年7月、2023年5月、2023年10月为关键时间节点。2021年7月，欧盟委员会公布了《建立碳边境调节机制的规定》，初步确立了欧盟碳边境调节机制的基本框架。经过多次磋商、修改与完善，欧盟议会于2023年4月18日正式通过了新版本的欧盟碳边境调节机制议案。2023年4月25日，欧盟理事会正式进行投票，通过新版本议案。2023年5月16日，《欧盟官方公报》正式发布了《碳边境调节机制法案》（以下简称《CBAM法案》）。至此，欧盟碳边境调节机制已经走完全部立法程序。2023年5月17日，《CBAM法案》在法律意义上正式生效，自2023年10月1日起正式实施，同时设置过渡期至2025年12月31日。

按照《CBAM法案》的设计，欧盟国家进口商需要在进口《CBAM法案》所规定的特定种类货物时，参照欧盟排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme，EU ETS）的碳排放价格，缴费购买相应的CBAM证书。欧盟碳边境调节机制是在进口环节征收关税，纳税人为欧盟进口商。除了另有规定之外，原则上只要从非欧盟国家进口货物，都要缴纳碳关税。就征税范围而言，欧盟碳边境调节机制目前是对进口水泥、电力、化肥、钢铁、铝、化工（氢）六大类货物的直接排放以及水泥、电力、化肥的间接排放征收。CBAM的实质是支付“碳差价”，涉及的数据包括三个方面：一是进口产品的碳排放量；二是CBAM框架下需要承担缴费义务的排放量；三是产品在出口国已经承担的碳价。具体计算大致可以描述为：先根据进口产品的碳排放量，减去欧盟排放交易体系（EU ETS）下欧盟同类产品企业可获得的免费排放额度，再扣减产品在出口国承担支付的碳排放费用，最终确定应清缴的碳排放义务。

在2023年10月1日至2025年末的过渡期内，欧盟国家的进口商在进口《CBAM法案》规定的应税货物时，并不需要实际缴纳任何费用，只需要按照规定履行报告义务即可。但从2026年1月1日起，欧盟国家进口商进口应税货物，不仅每年都需要向欧盟报告进口货物的碳排放数据，还需要按照《CBAM法案》规定的标准支付相应的碳排放费用。此外，按照《CBAM法案》附件3的相关规定，冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士以及5个欧盟国家的海外领地属于碳边境调节机制的豁免国家，不适用欧盟碳边境调节机制。

世界各国对欧盟碳边境调节机制实施的态度

基于经济发展阶段、国家利益等方面的差异，世界各国对碳边境调节机制的态度大致可以分为三类。一是以欧盟为代表的发达经济体，以防止“碳泄漏”为理由积极推动碳边境调节机制的实施，目的是通过提升欧盟国家商品在国际贸易中的竞争力来维护其在国际贸易中的利益。二是以我国、俄罗斯等为代表的发展中经济体，对欧盟碳边境调节机制持反对态度，认为欧盟碳边境调节机制是对现有国际经济贸易秩序的破坏，将会对国际经济贸易产生不利影响。三是以美国为代表的部分发达经济体，在不同时期对欧盟碳边境调节机制持不同态度，呈现出左右摇摆的中间状态。在美国内部，各州基于各自利益，对欧盟碳边境调节机制的态度也不相同。

虽然欧盟碳边境调节机制在过渡期内并未实际开征，但事实上已对世界贸易秩序产生重要影响。在当前国际政治经济格局面临重大调整的特殊阶段，尤其是在乌克兰危机尚未得到妥善解决的背景下，欧盟碳边境调节机制的实施更是具有特殊的意义，受到世界各国的普遍关注与高度重视。包括美国在内的许多国家都在认真研判欧盟碳边境调节机制实施的实际效果及其对世界政治经济格局带来的新挑战，并为有效应对欧盟碳边境调节机制带来的新挑战提前进行规划与战略布局。例如，美国议员于2022年6月在国会上提出了美国版的碳边境调节机制《清洁竞争法案》（Clean Competition Act，CCA），该法案于2023年12月再次被提交。虽然该法案在短期内通过的可能性不大，但充分体现了美国对欧盟碳边境调节机制的重视与主动应对。英国则于2023年12月正式宣布，将从2027年起实施英国版的碳边境调节机制，初步涵盖的产品大类包括铝、水泥、陶瓷、化肥、玻璃、氢气、钢铁，具体细节于2024年公开征询意见。

欧盟碳边境调节机制实施对我国带来的新挑战

欧盟碳边境调节机制的实施和深入推进，不仅将影响我国对欧盟各国的货物出口贸易，还会进一步影响我国的能源结构、产业结构以及经济发展方式，对我国碳减排进程带来新挑战。

一是影响我国对欧盟各国的货物出口贸易。欧盟是我国重要的出口贸易伙伴，根据海关总署数据，2023年我国出口商品贸易总值3.38万亿美元，其中对欧盟的出口占比约为15%。欧盟CBAM对我国进口货物覆盖水泥、化肥、钢铁、铝、化工（氢）五大类，钢铁和铝是主要类别。根据清华大学能源环境经济研究所的估算，欧盟CBAM可能会使中国钢铁和铝业的出口成本增加约6.8%。发展中经济体对碳排放的管控措施总体上较为宽松，相关标准远低于欧盟国家标准，且我国碳市场建设时间较短，国内碳价与欧盟碳价相差10倍以上。欧盟各国依照CBAM实际征收