美国单边制裁加密资产执法案例评析

美国单边金融制裁主要建立在美元国际货币地位和美国金融体系国际影响力的基础之上，重点是对受制裁目标对象资金的跨境流动进行限制。区块链分布式记账技术支撑下的加密资产及其交易的兴起，被认为绕开了美元及其金融体系，甚至被担心损害美国单边金融制裁制度赖以实施的基石。笔者通过梳理美国自2018年以来涉加密资产的单边制裁法律政策立场、执法案例，提炼涉加密资产单边制裁风险呈现的特点、规律，评估加密资产行业需要关注的制裁风险。

美国单边制裁加密资产的法律政策立场

美国自2018年以来的单边金融制裁日益关注到加密资产领域，指控俄罗斯、朝鲜、委内瑞拉、伊朗和苏丹等国家利用加密资产规避制裁。针对涉俄罗斯、委内瑞拉等国加密资产的使用实践，美国发布了第13827号行政令明确禁止美国人参与涉委内瑞拉加密资产交易，并禁止规避制裁和共谋违反制裁。美国通过《2022数字资产制裁合规提升法案》禁止数字资产交易平台与俄罗斯相关的加密资产地址进行交易，并对几起试图使用加密资产逃避制裁的案件采取了执法行动。在针对特定国家实施涉加密资产制裁的基础上，美国逐步构建了涉加密资产单边制裁的制度安排，法律政策立场逐渐清晰，即对涉加密货币单边制裁采取零容忍。美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）2018年3月发布的常见问题解答559—563和2021年10月发布的有关虚拟货币指南，具体阐明了美国对加密资产行业遵守美国单边金融制裁的要求。这些规范所体现的具体法律政策立场在如下几个方面。

首先，加密资产领域的相关要素被列入“黑名单”。2018年OFAC将两名与勒索软件病毒有关的伊朗国民列入特别指定国民清单（SDN），其后个人的加密资产地址也被列入SDN名单。2021年以来，SDN制裁名单指向了与实体有关的加密资产地址，并将加密资产交易所、矿机或类似机构本身纳入受制裁的目标对象。2022年4月，OFAC将最大的暗网市场海德拉（Hydra）和交易所Garantex列入SDN列表。同月20日，OFAC将加密资产挖矿主机（BitRiver）和几家子公司列入SDN名单。2022年5月，OFAC将Blender.io（Blender）添加到SDN列表中，这是OFAC首次将虚拟货币“混合器”列入“黑名单”。2022年8月，OFAC根据13694号行政令，以去中心混合器Tornado Cash参与洗钱为由将其列入制裁名单。值得注意的是，OFAC此前对个人或实体的制裁会列出这些主体拥有或控制的IP地址或钱包地址，但从未制裁过像Tornado Cash智能合约这样的开源技术。

其次，加密资产服务提供商成为合规义务主体。2021年10月，OFAC发布了针对虚拟货币行业运营商的制裁合规指南，明确美国的经济制裁涵盖加密资产交易，OFAC制裁合规义务同样适用于涉及加密资产和传统法定货币的交易。OFAC建议加密资产的技术公司、管理者、兑换商和用户以及其他服务商实施基于风险的合规计划，其中一般应包括制裁名单筛查。这与OFAC 2019年6月发布的《合规承诺框架》中的建议一致。

特别是，美国将加密资产交易所定位为《银行保密法》（BSA）下的货币服务企业（MSB），在美国运营的加密资产交易所必须在金融犯罪执法网络（FinCEN）注册为货币服务企业，纳入FinCEN执法范围，履行BSA规定的报告义务。这些监管措施有助于搜集网络犯罪分子留下违法犯罪活动痕迹或证据，为单边制裁执法提供信息。加密资产服务提供商不仅可能因违反制裁（例如与被封锁人员或受制裁辖区内的人员进行交易）承担责任，还可能因协助交易其他方违反制裁（即使是无意的）承担责任。

最后，赋予执法机构宽泛的执法管辖权并关注管辖套利和执法合作以克服执法管辖难题。美国司法部2020年发布的《加密资产执法框架》采用多机构“全工具方法”（ALL-TOOLS APPROACH），对利用加密资产实施犯罪、为犯罪提供便利或掩盖犯罪的行为人进行调查和起诉。2021年10月，美国司法部整合了司法部洗钱和资产追回科（MLARS）、计算机犯罪和知识产权科（CCIPS）的资源，成立加密货币执法小组（NCET），加强对加密货币相关犯罪的执法。2022年3月2日，美国司法部以加密货币执法小组为基础，宣布启动 Klepto Capture行动组，打击利用加密货币逃避美国制裁的行为。根据《加密资产执法框架》，如果虚拟资产交易触及美国境内的金融、数据存储或其他计算机系统，或者被用于进口非法商品或提供非法服务以欺诈或窃取美国居民的钱财，都属于司法部的管辖范围。可以看出，《加密资产执法框架》仍然专注于调查和起诉参与非法使用加密资产的行为人，将外国行为者纳入执法管辖范围。同时，《加密资产执法框架》注意到加密资产领域存在着司法套利风险，鼓励各司法管辖区监管和执法标准的协调与趋同。

2022年3月9日，美国总统拜登发布《确保数字资产负责任发展的行政命令》。根据这个行政令第8（b）（iv）条的要求，美国司法部经与美国财政部、国土安全部、美国证券交易委员会（SEC）和美国商品期货交易委员会（CFTC）沟通，发布了关于加强国际执法合作以侦查、调查和起诉与数字资产相关的犯罪活动的报告，重点关注滥用数字资产的犯罪活动。七国集团（G7）领导人在白宫发表联合声明强调，采取措施追捕那些试图使用加密资产逃避制裁的人。

美国单边制裁加密资产的执法实践评析

最近两年来，OFAC对暗网市场Hydra、数字货币交易所Garantex和去中心化混合器Tornado Cash的执法行动凸显了对不同类型的加密实体实施制裁所面临的独特挑战。

将加密资产软件列入制裁“黑名单”，单边制裁目标对象虚拟化

美国将加密资产软件Tornado Cash列入制裁“黑名单”，是单边制裁目标对象里程碑式的延伸，引发了多起诉讼案件，揭示了制裁加密资产软件面临的特殊问题与风险。

一是将智能合约列入制裁目标对象：Tornado Cash执法案例。2022 年8月8日，OFAC根据第13694号行政令将加密资产智能合约软件Tornado Cash列入了SDN名单。OFAC指出，Tornado Cash不加区分地为匿名交易提供便利，混淆交易的来源、目的地和交易对手。根据OFAC的制裁规定，任何人与Tornado Cash应用程序相关的38个以太坊智能合约地址或这些智能合约地址衍生的资产进行互动均属违法。这一规定导致Tornado Cash有关的中心化服务全部被封锁，并对维护去中心化应用程序的人员产生威慑作用。

本案是OFAC首次将其制裁外国“人”的权力扩展到软件协议，表明美国在加密资产领域的单边制裁关注对象从个人或实体机构转向制裁软件等虚拟对象。Tornado Cash本质上是计算机软件。任何个人或组织都无法像中心化服务那样完全关闭Tornado Cash。Tornado Cash具体指代内容的模糊性，使得合规义务主体和义务内容存在高度不确定性。

二是制裁智能合约引发的司法诉讼挑战单边制裁：Tornado Cash诉讼案例。OFAC的执法处罚很少被诉至法院进而接受司法审查。但OFAC首次对智能合约 Tornado Cash处罚后不久，一些用户在得克萨斯州西区法院起诉OFAC，声称Tornado Cash既不是“人”，也不是财产，OFAC将Tornado Cash列入SDN属于越权执法，侵犯了原告的宪法权利，并威胁到守法美国人自由和金融交易的能力。2023年8月，法院驳回了原告的主张，认为OFAC并未超出其法定权力，也没有明显违背其法规。

首先，法院认为，Tornado Cash的去中心化自治组织（DAO）负责维护和升级Tornado Cash，并从Tornado Cash的运营中获得收入，在Tornado Cash智能合约中拥有财产利益。因此该“协会”，可定性为“人”，DAO、创始人和软件开发者构成了联合执行开发、推广和管理Tornado Cash的共同目的团体。

其次，关于Tornado Cash的财产属性争议，法院认为，应该根据OFAC在其实施条例中对“财产”和“财产权益”这两个更为宽泛的界定。OFAC对财产的定义包括任何性质的合同。即便智能合约不能被视为合同，Tornado Cash推广和宣传这些合约及其能力，并发布代码，意图让人们使用代码的行为，可构成提供服务的单方要约。《国际紧急权力法》（IEEPA）并未将美国总统的阻止权限制于可依法强制执行的权益，当用户执行由Torna