欧美制裁源起、差异与应对研究

长期以来，除各国公认的联合国制裁之外，欧美制裁是国际制裁领域的热点，其本质是个别发达国家或国际组织针对发展中国家实施的限制和打压。欧美制裁既有承接联合国制裁的措施，一定程度上体现了其合理性；也有出于自身利益主动施加的制裁措施，展示了其利益导向和霸权倾向。部分欧美制裁措施达到了制裁的目的，被制裁者被迫寻求与之合作或妥协；当然，也有部分坚持原则、毫不妥协的案例，迫使欧美最终放弃了原有制裁措施。

笔者追溯了欧美制裁源起，追寻其思想、策略和演化之根源。同时，借助法规条文与真实案例对比欧美制裁差异，重点关注欧盟多边制裁与美国单边制裁、欧盟一级制裁与美国二级制裁的不同，并提出针对性的应对措施，供中资企业和相关个体参考借鉴。

欧美制裁的源起

制裁管理作为影响金融稳定的重要因素、制裁风险作为系统性风险的重要组成，长期以来深受监管机构重视。监管机构出台系列法律法规督促金融机构严格执行。需要关注的是，制裁管理不仅是与违反制裁行为的主体、特别是违反联合国等多边制裁要求主体之间的斗争，还包括与悍然实施单边制裁特别是不公正单边制裁之间的斗争，从而维护个人、金融机构、企业、行业乃至国家的正当权益。长期以来，除各国公认的联合国制裁之外，欧美制裁是国际制裁领域的热点。

2024年6月13日，英国外交发展部宣称为“打击普京的战争机器”，将对多国实施50项新单边制裁，其中包括5家中国实体，均为制造企业。值得关注的是，在本次被英制裁的5家中国实体中，除新诺精工（SINO Machinery）之外，其他4家企业均在2024年5月1日被美国财政部和美国国务院宣布制裁的22家中国企业之列（含至少7家中国香港企业），而上述22家中国企业仅是同期美国宣布单边制裁约300个实体或个人中的一小部分。6月24日，欧盟以所谓“支持俄罗斯军事行动”为由，对19家中国企业实施制裁，其中13家为中国香港企业，尽管本次与美国制裁没有重合企业，但制裁方向和逻辑趋同，且既往制裁对象特别是涉俄制裁对象多有重合。不难看出，英国制裁、欧盟制裁与美国制裁均有一定跟随性，相比而言，英国制裁更缺乏独立性。了解欧美制裁必须首先追溯其源头，追寻其思想、策略和演化之根源。

公元前432年，雅典颁布《麦加拉法令》（Megarian Decree），出台经济制裁措施，禁止麦加拉人进入雅典帝国的市场。有报告显示麦加拉人因此遭受饥饿，认为这些制裁措施引发了第二次伯罗奔尼撒战争。

步入近现代，制裁开始向如今的形式演变。19世纪末，欧洲倡导和平的团体开始讨论战争的危害，寻求更和平的替代方案，制裁就是替代方案之一。19世纪，海上封锁已作为经济制裁措施之一出现，即一国或一个联盟调遣军队，封锁敌对国家的港口。大多数海上封锁是战时实施的，但也有和平时期国家之间实施的封锁，目的是逼迫被封锁的国家偿还债务或解决冲突。第一次世界大战之后，美国总统威尔逊（Wilson， T. W.）帮助组建了国际联盟（League of Nations，以下简称国联），即联合国（United Nations，UN）的前身。国联将实施制裁的权力写入《国际联盟盟约》（以下简称《盟约》），《盟约》第16条授权对发动战争的国家实施经济制裁及采取军事行动，并四次实施联合制裁。其中，1935—1936年，意大利入侵埃塞俄比亚后，国联与英国共同对其实施制裁，但因其他欧洲国家拒绝遵守，制裁并未取得成效。此外，也有观点认为美国对日本实施贸易制裁，是迫使日本加入二战、偷袭珍珠港的一大诱因。这使人们不禁思考，制裁究竟是战争的替代方案还是战争的催化剂。二战结束，1945年联合国成立，制裁作为一种外交政策工具被正式载入《联合国宪章》。 冷战时期，各国政府对制裁手段的运用比前几十年更为频繁，并组建巴黎统筹委员会（Coordinating Committee for Export to Communist Countries，COCOM）等技术壁垒联盟。美国作为两个超级大国之一，实施的制裁措施远多于其他国家。直到20世纪90年代冷战结束，政府间联盟实施的多边制裁才开始取代单边制裁。虽然美国仍然主导大多数制裁，但西欧国家特别是英国、欧盟，开始发挥更加积极的作用。

欧盟制裁由欧洲对外事务部制定，由欧盟理事会审批，旨在“改变制裁对象的政策或行为，从而推动实现（欧盟）共同外交与安全政策委员会（Common Foreign and Security Policy，CFSP）的目标”。欧盟《最佳实践指南》显示，欧盟致力于依照国际法实施制裁，尤其关注可能危害人权、基本自由和普遍福祉的制裁，欧盟成员国具有一票否决权。作为一项政策，欧盟执行所有联合国安理会实施的制裁，无需另行通过决议转化为欧盟法律。但是，无论是联合国安理会的制裁，还是欧盟自己的制裁，欧盟成员国都需要自行制定法律，对制裁进行监控和实施，例如对违反制裁的行为进行处罚。

美国制裁法规数量居全球首位，一方面可见美国制裁体系比较系统完善；另一方面也为美国施加制裁特别是域外制裁创造了条件。根据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）、《与敌国贸易法》（Trading with the Enemy Act，TWEA）等法案，美国总统被赋予依照国会法案实施制裁的广泛权力，可通过发布行政命令施加制裁，并通过制定条例进一步落实行政命令。美国财政部下属海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）负责实施金融制裁，与美国国务院等其他机构协商开展工作。OFAC的核心制裁措施是“特别指定国民和封锁人员名单（Specially Designated National List，SDNL）”，列入名单的个人、企业、船舶及其他实体的资产将被封锁或冻结。此外，美国设立了隶属于商务部的工业安全局（Bureau of Industry and Security，BIS），制定“被拒绝往来人员名单（Denied Persons List，DPL）”，名单人员的出口权利被取消。BIS还出台了《出口管制条例》（Export Administration Regulations，EAR），适用于商品、技