中国需要新一轮经济发展模式转变

主持人

高占军 《中国外汇》（英文版）执行主编，国家金融与发展实验室（NIFD）副主任，曾任哈佛大学访问学者

嘉宾

刘世锦 全国政协经济委员会副主任，中国发展研究基金会副理事长，中国国际经济交流中心副理事长，国务院发展研究中心原副主任

2024年，中国经济在外部压力和内部困难中波动前行，但总体保持平稳，主要目标任务基本完成。特别是9月26日中央政治局会议推出一揽子增量政策，有效提振了社会信心，促进经济回升。进入2025年，随着贸易摩擦加剧和地缘政治复杂化，外部冲击可能加深，全球贸易和投资环境更为严峻，中国经济仍面临诸多挑战。《中国外汇》（英文版）专访了第十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦，交流探讨了对当前中国经济运行态势及面临的挑战、造成内需不足的症结、怎样真正提高有效消费需求等诸多焦点问题的看法。

中国需要新一轮涉及到经济发展的全方位调整和改革

高占军：2024年中国经济表现可谓一波三折。一季度开局良好，但受多方面因素影响，进入二三季度后，经济面临下行压力。面对这种情况，9月26日中央政治局会议果断部署了一揽子增量政策。12月召开的中央经济工作会议也做了重要工作安排。近期主要经济指标逐步好转，积极变化增多，但中国经济运行仍面临不少困难和挑战。面对如此复杂的局面，您如何看待当前中国经济的运行状况及前景？

刘世锦：近两年来，尽管中国经济在新冠疫情后的复苏过程经历了一些波折，但整体上呈现出回升向好的态势。与此同时，宏观经济依然面临总需求持续下降的压力。一个重要的经济指标——国内生产总值（GDP）平减指数，也就是总体价格水平，自2023年二季度以来已连续七个季度出现负增长，这在以往是前所未见的。2024年9月26日，中央政治局会议果断部署了一揽子增量政策，这些政策有力提振了微观主体的信心，并自2024年10月以来带动了多个高频经济指标反弹。

虽然经济在逐渐转暖，但基础还不稳固。最重要的是，当前国民经济中存在若干比例关系失调的结构性问题尚未得到有效解决。结合一些数据，我们可以加深对这一问题的认识。当前，中国的GDP占全球总量约18%，制造业占比达到30%，但消费在GDP中的比重却明显低于国际通行的标准，大致低15个百分点到20个百分点。此外，我国的家庭消费、最终消费和服务消费占比比处于相同发展阶段的经济合作与发展组织（OECD）国家普遍低1/4，甚至1/3。这意味着我国的消费不足问题与国际相比有显著差距，或者说存在结构性偏差。因此，单纯的边际调整或政策微调效果有限，我们需要进行一次全面的转型和改革。

高占军：究竟是什么因素导致我国消费出现这种结构性偏差呢？

刘世锦：这个原因是多方面的。第一，长期以来中国存在着重投资、轻消费的体制机制及政策导向。第二，基本公共服务的均等化水平严重滞后。近年来，城市居民面临教育、医疗、住房“三座大山”的困扰，但实际上，缺口最大的是农村居民，特别是近3亿的农民工群体，其中约2亿为进城农民工。第三，中国城市化的比重与质量均处于较低水平。与中国处于相同发展阶段的OECD国家的城市化率普遍在70%甚至80%以上，而中国目前的常住人口城市化率仅为66%，户籍人口城市化率更低，仅为48.3%。相当一部分消费，尤其是服务消费，与城市化水平有着密切关联。第四，从宏观背景看，中国现阶段的收入差距相对较大，中等收入群体规模偏小，这导致了消费市场的增长出现断层，在宏观层面上表现为整体消费动力不足。

回顾中国多年的发展历程，我国消费比重长期偏低，经济呈现出不平衡甚至倾斜的生产方式，但是整体运行依然保持良好。过去，投资比重较高，储蓄率在全球范围内处于超高水平，投资被视为中国经济的一大优势，长期推动了经济增长。投资带动了制造业比重的提升，并主要依靠出口、基建和房地产来消化过剩产能。

这种倾斜的生产方式有一定的发展空间，但也会遇到约束条件，即真实需求。当真实需求达到一定边界时，必然会产生制约作用。例如，当前中国房地产市场下行，基建投资也适当收缩，导致低效、无效投资增多。这也意味着投资比重过高、消费比重过低的倾斜发展方式难以为继。如果不进行调整，整体经济增长速度必然下滑。我国亟需推动新一轮的经济社会发展方式的重大转变，即从过去以出口和投资为主导的经济模式，转向以创新和消费，特别是服务消费为驱动的经济模式。需要指出的是，这一重大转型不仅仅是消费问题，不是通过边际调整就能解决的，而是涉及到经济发展的全方位调整和改革。

必须把总需求不足带来的问题与总需求不足的起因区别开来

高占军：当前，中国经济确实面临不少困难和挑战。2024年12月召开的中央经济工作会议明确指出，最主要的问题是国内需求不足。您曾多次指出，要把总需求不足带来的问题与总需求不足的起因区别开来，尤其是要理清楚什么因素导致了总需求不足。否则，即便采取刺激政策也可能难以见效，甚至可能加剧问题，更要紧的是会贻误有利时机。您为什么这样讲？

刘世锦：改革开放以来，中国经济经历了超过30年10%左右的高速增长。东亚成功追赶型经济体，如日本、韩国、中国台湾等，都经历过类似增长。这种增长快速吸收了人类工业化阶段的技术成果，将先行者几十年甚至上百年的增长压缩到二三十年内，也被称为“挤压式增长”。但这类增长是有终点的。

2010年一季度开始，中国经济在达到一个高点后开始减速，逐渐从高速增长转向中速增长。这一变化可以视为增长阶段的转型。一个可比较的例子是日本经济。在20世纪50和60年代，日本曾经历约9%的高速增长，随后在70年代初转为约4%的中速增长，到了90年代初再次减速至2%左右，甚至出现零增长和负增长。与日本相比，中国目前正处在中速增长的后期，应该还有5—10年的中速增长期，增速大约在4%—5%之间。

在这一过程中，理解以下两个概念至关重要：一个是历史需求峰值，另一个是需求结构。历史需求峰值指的是在工业化和城市化几十年甚至上百年进程中，需求增长最快或需求量最大的那个点或区间。一旦超过这个点或区间，经济增长就会开始减速。而需求结构则是指背后的收入结构，简单来说，就是中高收入群体与低收入群体的分布情况。主要有两种情况：一种是中高收入群体比重较低、低收入群体比重较高的结构；另一种是中等收入群体比重较高，低收入群体比重较低的结构，通常被称为“橄榄型”结构。

历史需求峰值决定了经济从高速增长向中速增长的转折点，而需求结构则决定了中速增长阶段的持续时间。在转折点之前，经济增长的主要约束是供给不足，在市场供求关系上容易出现通胀，这一时期主要是供给能力形成阶段。转折点之后，主要约束成为需求不足，事实上，需求的相对下降正是经济增长减速的原因。通胀压力转为通缩压力，或价格上涨的压力转为价格低迷的压力。

根据国际经验，经济体能够保持较长时间的中速增长，通常具有较低的基尼系数（低于0.4），即收入差距较小，并且拥有规模较大的中等收入群体。这样的群体能够释放出持续且大规模的需求，进而支撑经济的中速增长。然而，如果收入差距较大，且中等收入群体规模较小，那么当这一群体的需求潜力释放后，经济增长将容易出现明显减速，甚至陷入低速增长或停滞的困境。

这个时期正是经济体从中等收入阶段迈向高收入阶段的关键节点。二战后，许多经济体开始工业化进程，从低收入阶段过渡到中等收入阶段。然而，成功从中等收入阶段进入高收入阶段的经济体甚少，大型经济体只有日本和韩国实现了这一跨越。一万美元左右的收入水平是一个特殊的不稳定节点，许多国家在这一阶段经历反复或倒退，最终陷入所谓“中等收入陷阱”。

如前所述，当前我国的收入分配差距较大，中等收入群体的规模相对较小。数据显示，我国中等收入群体约占总人口的1/3，约4亿人；而低收入群体则有9亿多，占总人口的2/3。同时，基尼系数多年来保持在0.4以上，部分研究认为这一比例甚至高达0.45或更高。这种收入不平衡的结构是当前需求不足的重要原因之一。

高占军：历史需求峰值与需求结构这两个概念确实很重要，这背后一定有很深的政策含义。

刘世锦：没错，宏观经济总需求不足已成为一个基本事实，几乎没有争议。在总需求明显不足的情况下，采取刺激政策也是一种常见的应对措施。但只有深入理解了需求不足的实质，才能够真正找到政策发力点。比如，一段时间以来对宏观刺激政策的讨论很热烈，但发力点如何选择，十分重要。在这个问题上目前大体上主要有两种观点。

一种观点是增加投资。认为中国经济以往的高增长主要靠高投资，目前可以投资的领域还不少，空间还很大，仍然可以通过加大投资力度维持甚至提高宏观增速。但真实的问题是，与现阶段人均收入水平相比，已有的投资比重已经过高，能够产生经济和社会效益的有效投资空间已相当有限。

一种更具主流性的观点是扩大消费。我也持有这一看法。但关于扩大消费的思路与方法，分歧是比较大的，若借鉴治理污染的理念来进行阐释，包括末端治理、中端治理和源头治理三种思路。

先看末端治理。突出的例子就像“直升机撒钱”式的发放消费券，也就是在消费水平较低时，直接向社会大众无差别地发放消费券或者现金。这种方式在短期内确实能够起到一定的作用，比如在发放消费券的当月，消费数据可能会出现明显增长。但是，这种增长能否持续？下个月又会怎样？消费券能否精准地发放到低收入阶层手中本身就是一个挑战。即使消费券能够顺利发放到他们手中，固然他们可以用其购买一些商品，然而，他们所面临的更为关键的是住房问题、子女教育问题、医疗保障问题、社会保障问题等，这些深层次的难题是发放消费券无法有效解决的。

再看中端治理。比如在处理债务负担问题时，由于大量债务是向银行借贷形成的，如果将刺激性资金直接用于偿还债务，那么相当一部分资金将会回流到银行体系，而银行要把这些资金贷出去也是有难度的。当然，在债务化解过程中，有一部分资金能够用于解决企业拖欠的费用，其中部分资金会转化为员工工资发放，从而在一定程度上带动消费，但是这种带动效应的规模究竟有多大是不确定的。当相关机构的债务负担减轻重新推动增长时，很有可能会再次选择扩大投资、上马大型项目的传统路径。如此一来，我们就会发现投资规模持续扩大，而消费状况却依然没有实质性改善，这将导致供需矛盾进一步加剧。

那么，究竟哪种方式更为有效呢？我认为应当采取源头治理的办法，即将资金重点投入到能够最大程度扩大消费，尤其是能显著推动服务消费需求的人群与环节。这不仅仅是一次性的简单救助，更重要的是要“花钱建立新制度”，从而形成一种长期可持续的制度安排，解决之前提到的消费结构性偏差问题。这才是解决问题的根本之道。

扩大消费要找准痛点

高占军：那么依您看，应如何增加有效消费需求呢？

刘世锦：增加有效消费需求首先要区分生存型消费和发展型消费。包括低收入阶层在内，以吃穿和其他日常基本消费为主的生存型消费趋于稳定，或者说，已经基本解决了温饱问题。发展型消费体现为结构升级。也就是说，消费增长更多由教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费拉动。

消费的实现方式差异也至关重要。生存型消费主要以个体消费为主，而发展型消费则更多依赖集体消费或公共服务形式。例如，医保和社保通过互助共济方式运作，学校教育则采用集体学习模式，这些都与政府的基本公共服务均等化方面的水平密切相关。仅仅依靠个人努力无法有效扩大发展型消费，政府的参与至关重要。政府需要搭建平台、建立制度并提供资金支持，这样才能形成政府消费支出与居民消费支出的有效结合。

基本公共服务均等化水平的滞后，直接制约了发展型消费的增长。目前，城市居民最为抱怨或忧虑的，主要是教育、医疗、住房“三座大山”带来的压力。而对于近3亿农民工和近2亿外出进城农民工来说，基本公共服务的短板更加突出。此外，4亿中高收入群体与九亿低收入群体之间的收入差距，其中相当一部分源于基本公共服务享受水平的差距。

因此，要扩大消费，关键是要找准痛点。我认为主要有三大痛点：一是以基本公共服务为支撑的发展型消费；二重点关注农民工群体和中低收入阶层；三是以人为中心，推动权利平等的城市化进程和城乡融合发展。

我想特别强调的是，基本公共服务短板与城市化水平直接相关，城市集聚效应可降低公共服务供给成本。在传统农村地区，现代基础设施、基本公共服务成本过高，很难触达。与发达经济体相同人均收入水平时相比，中国城市化率偏低。

以往我们重视生产的规模经济和集聚效应，忽视了消费特别是服务消费的规模经济和集聚效应。而这一条应该是我们现阶段扩大消费需要高度重视的一个底层逻辑。没有一定密度的城市化水平，教育、医疗、保障性住房、社保、养老、文化娱乐等领域较高水平的基本公共服务难以实现。

从制