鱼与熊掌能否兼得：米兰“新美元体系”构想述评

新执政的特朗普政府与拜登的民主党政府在国际关系战略上有一个显著区别，就是前者的相关政策更加具有“阳谋”的特征——赤裸裸地以美国国家利益为中心，无需任何虚伪或者掩人耳目的口号。斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）作为美国白宫经济顾问委员会主席，于2024年11月发表的《重构全球贸易体系用户指南》（以下简称米兰报告）可谓这种“阳谋”的代表之作。

总体而言，尽管米兰报告的许多前提假设如今已经发生了明显变化，但考虑到特朗普在竞选过程中的诸多政策口号及其兑现前景，米兰报告所强调的美国政府内外经济政策冲突及其平衡策略，标志着美国政府迄今为止的全球化认知发生了根本改变，其对外经济政策正在发生颠覆性变革——改变自第二次世界大战以来美国所构建的以全球多边主义为基础的世界经济秩序，这无疑预示着当代国际贸易体系、国际货币体系以及国际关系秩序即将发生翻天覆地的变化。值得注意的是，这种变革不会是一种临时性调整，换言之，即便特朗普四年总统任期结束，无论是共和党还是民主党执政，这种变革趋势仍然会持续下去，至多会做些边际的或某些手段、技术上的调整；同时，这种变革也不会一蹴而就，其最终实现需要一个漫长、波折的大国博弈过程，其中一定充满了国际关系中大国立场的强烈互动、冲突与妥协。

米兰报告勾勒出美国对外经济政策的五个战略动向

虽然米兰报告的标题是“重构全球贸易体系”，但它的理论探讨与政策主张却在很大程度上集中在货币金融领域；尽管它撰写于新一届特朗普政府执政之前，具有明显的预测性，但大致勾勒出新一届特朗普政府在对外经济关系方面五个可能的战略动向及其政策特征：

第一，完全以美国利益为核心重振制造业尤其是高附加价值制造业，实现其所谓的与其他国家处于“更加公平竞争”的地位，促进制造业资金回流，增加就业机会。

第二，高度关注贸易失衡与货币金融失衡之间的政策矛盾、冲突及其协调，试图在以高关税增加财政收入的同时，辅以货币贬值来抵消高关税可能带来的通货膨胀等不利影响。

第三，试图通过单边或“有限多边”的政策协调，在维护美元既有国际储备货币地位的同时，形成一个“新美元体系”，该体系相较于既有美元体系有两个主要的不同：一是美国不仅要做世界上最主要的市场提供者，同时也要做世界上最主要的制造业生产能力提供者，改变现有的以资本项目顺差弥补经常项目赤字且仍有大量逆差的国际收支结构；二是公开将安全体系与国际金融体系紧密联系起来，强迫主要贸易伙伴尤其是盟国支撑美元霸权。

第四，公开要求贸易对象国尤其是盟国分担美国在全球贸易、金融和安全领域中的成本，并以贸易成本（征收高额关税）、金融成本（短期国债长期化）和安全成本（提供保护伞）构成一个互为支撑的“成本转嫁体系”，胁迫贸易伙伴国、美国国债持有国及其盟国进入到该体系当中，籍以形成一种新的“结构性权力”——集美元的安全优势、金融优势为一体，迫使对手支撑特朗普政权实现“让美国再次伟大”的战略目标。

第五，以中国作为最主要的战略竞争对手（强调俄罗斯相对于中国而言，不是美国的主要对手），试图将中国置于要么合作（制造业投资美国、支撑美元）、要么通过关税压力等使之陷于所谓经济动荡的境地，而且几乎在所有领域都试图迫使其盟友和其他国家选边站队，离间它们同中国的经济交流和其深化发展，孤立中国。

显而易见的问题在于，这些目标如何实现？事实上，该报告所关注的政策重点只有一个，即在试图以高额关税开启振兴美国制造业的前提下，如何破解贸易失衡与货币金融失衡之间的政策冲突，让高关税的“鱼”与美元币值调整（贬值）的“熊掌”能够兼得。显然，这种政策组合必将对国际经济秩序产生重大影响，重塑国际贸易和国际货币体系。

伴随着美国国际经济地位的相对下降，美元所面临的“特里芬难题”愈加明显。在米兰看来，这主要体现在美元体系的维持必须以美国经常账户逆差（作为世界最大的市场提供者）为前提，其表现就是以出口美国国债来维持全球经济增长，即以资本项目顺差弥补经常账户逆差。随着美国国内生产总值（GDP）在全球GDP中所占的比重日益缩小，资本项目顺差与经常项目逆差之间的缺口不断增大，不仅带来严重的产业竞争力下降和就业问题，也使得美元作为全球储备资产的信用风险快速积累，美元体系面临着诸多危机。

米兰报告格外重视美元高估对制造业的负面影响，指出其根源在于美元充当全球储备货币的地位及其所导致的刚性需求，使得美元汇率远高于长期内实现国际贸易均衡所需的汇率水平。它的一个核心观点就是，美国之所以出现巨额经常账户逆差，不是因为进口太多，而是因为它必须出口美国国债——通过资本项目顺差弥补经常账户逆差，同时以此为全球提供储备资产，促进全球经济增长，故强调美国所面临的“经济问题的根源在于美元”，解决问题的关键就在于破解美元长期高估和非对称的贸易条件。

由于“美元高估”与美国制造业振兴（生产能力和出口能力扩张）之间存在着显著冲突，即制造业生产和出口能力扩张需要美元贬值，而这将不利于美元储备货币地位的稳固，米兰报告积极配合特朗普的政策主张，将美国关税政策、汇率政策的首要目标集中于提升制造业竞争力——尤其是增加高附加价值制造业的领先地位，籍以增加国内产能、增加就业（就业机会回流）。该报告认为，一方面，美元作为国际储备资产的负面作用之一在于，它让美国必须承担货币高估削弱出口竞争力的巨额成本——其本意是指责主要贸易伙伴采取了人为的汇率低估政策，因而美国必须扭转美元高估以促进制造业生产和出口能力提升。另一方面，由于既有的美元体系可以让美国以极低的成本行使金融权力（所谓“金融域外效力”）以实现国家核心安全目标——该报告特别强调金融制裁能力及其获得的地缘政治优势，因而如何在继续发挥这种金融权力优势的同时遏制因美元汇率高估所导致的国际竞争力低下的劣势，便成为米兰报告着力解决的政策课题。

米兰报告试图解决贸易失衡与金融失衡冲突的两大政策选项

为缓解贸易均衡与金融均衡之间的政策冲突，米兰报告给出的政策选项主要有两个：一是将关税作为“谈判工具”，在改善贸易条件的同时，可以将其作为撬动对手被迫在金融领域臣服的“杠杆”；二是将货币金融问题与安全问题直接挂钩，利用美国的安全优势迫使对手进入其构建的“新美元体系”。

首先，特朗普政府提高关税的核心目的，是在不增加国内企业和个人税收，刺激企业投资和个人消费以增强制造业竞争力的条件下，通过提高关税增加政府财政收入，并以此重新分配因美元储备货币地位提供给贸易伙伴的利益，实现所谓的“公正的”利益平衡。换言之，特朗普总统个人在很大程度上是将提高关税当作其内外经济政策的终极目的，而米兰报告的重要性则在于，它提醒特朗普政府，不应将关税作为目的，而是应将其作为通过大国“经济外交”迫使对手支撑美国制造业恢复竞争力和美元体系持续运行的手段。该报告赋予高关税以双重效用目标：一是作为一种“谈判工具”，既可以向对手进行一次性施压也可以采取逐步、持续性施压的策略，迫使对手去做其原本不愿去做的符合美国利益的事情；二是作为一项综合性政策组合，米兰特别建议特朗普政府应该将双边贸易协议（关税政策）、货币政策以及安全因素结合起来进行综合考量。如此，关税措施不仅可以作为一种谈判工具，还可以作为撬动对手做出趋向美国利益最大化的政策选择的“杠杆”，迫使它们——无论盟友、贸易伙伴抑或最主要的战略竞争者——分担美国全球战略的成本。而且，关税政策不仅会起到“施压”效果，也可以发挥“激励”功能，即对那些按照美国政府意愿行事的对象可以采取延缓实施、降低或取消关税的举措，以鼓励对手乐意遵从美国的战略意愿。

该报告特别关注对中国实施高关税的政策措施，试图借此发挥“胁迫”与“撬动”的功能。报告认为，一方面，对中国进口商品采取高关税措施可以引发中国货币当局的汇率调整（贬值），触发市场（如股票市场）波动；另一方面，通过高关税实施的巨大压力（米兰暗示，美国将围绕中国构建一个全球性的关税壁垒），对中