特朗普政府关税政策溯源、实施路径及影响

2024年11月，斯蒂芬·米兰在《重构全球贸易体系用户指南》（以下简称米兰报告）中系统阐释了特朗普政府以关税为核心重塑全球贸易体系的逻辑框架。米兰是美国哈德逊湾资本管理公司的高级策略师，曾任美国经济政策高级顾问，于2025年3月12日在美国参议院以53票对46票确认就职白宫经济顾问委员会主席。米兰报告政策取向的深层动因，植根于美国经济结构性失衡与美元霸权体系的内在矛盾。米兰报告指出，美元作为全球储备货币的“过度估值”长期压制美国制造业竞争力，导致贸易逆差持续扩大与产业空心化加剧。在此背景下，关税政策被特朗普政府赋予三重使命：既是矫正贸易失衡的“经济手术刀”，又是保障战略自主的“安全护盾”，更是缓解财政压力的“政策杠杆”。

政策溯源：关税工具为何成为特朗普政府的核心武器

从理论层面看，米兰报告提出的“货币抵消效应”为关税工具提供了关键支撑。其核心机制在于，当美国加征关税时，若出口国货币同步贬值，进口商品美元价格涨幅将被汇率变动抵消，从而实现“非通胀性税负转移”——美国财政部获得关税收入，而实际购买力损失由出口国承担。米兰认为，这一理论在2018—2019年中美经贸摩擦中初步验证。根据美国劳工统计局（BLS）数据，尽管2018年美国对华加征17.9%关税，但美国核心居民消费价格指数（CPI）涨幅仅0.3%—0.6%，未触发显著通胀。然而，微观研究揭示出复杂图景：中国出口商通过提价将约60%关税成本转嫁至美国进口商（Cavallo et al., 2021），零售商利润率遭挤压，长期可能传导至消费端，凸显政策效果的阶段性局限。

从更深层的政策逻辑来看，关税政策体现了特朗普政府对国家安全与经济安全的战略融合。米兰强调，半导体、医药、关键矿物等产业已被定义为21世纪国家安全基础设施，其供应链对华依赖被视为系统性风险。此认知推动关税超越传统贸易范畴，成为“去风险化”工具——2023年美国芯片进口中37%来自中国，而美国《通胀削减法案》要求新能源车电池关键矿物40%需源自北美，正是这一逻辑的实践延伸。与此同时，美国财政赤字高企（2024年美国财政赤字占国内生产总值的7%）的现实压力使关税兼具“财政创收”功能：2018—2019年美国对华关税年均增收约800亿美元，为延续特朗普减税政策（2026年到期）提供缓冲空间。在政治层面，关税更成为施压盟友的杠杆武器，通过威胁对欧盟汽车、日韩半导体材料加税，迫使贸易伙伴在供应链重组、军费分摊等领域让步。这种将经济权力与地缘政治深度绑定的策略，标志着美国正试图重构“基于规则的贸易秩序”，但其对全球产业链的冲击已引发广泛争议。

实验复盘：2018—2019年特朗普政府关税政策的经验与局限

2018—2019年特朗普政府对华发起的关税战，成为检验贸易保护主义政策效果的“现实实验室”。

首先，从宏观数据看，美国对华加征关税的短期冲击相对可控，米兰提出的“货币抵消效应”部分对冲了关税对进口价格的传导。然而，这种表面平稳背后却隐藏结构性矛盾。彼得森国际经济研究所统计显示，美国对华贸易逆差从2017年的3752亿美元降至2019年的3456亿美元，但同期对越南、墨西哥等国的逆差分别增长45%、23%，美国全球贸易失衡未根本改善（Chad Bown, 2023）。这暴露出美国关税政策的“漏桶效应”，即供应链通过转口贸易与第三国加工快速重构，反而推升全球交易成本。

其次，微观层面的研究进一步揭示了特朗普政府关税政策效果的复杂性。一方面，哈佛大学卡瓦洛团队通过追踪企业级数据发现，中国出口商将约60%的关税成本通过提价转嫁至美国进口商，导致后者利润率压缩（Cavallo et al., 2021）。这种模式虽未立即冲击消费者价格，但是加速了美国零售行业整合——2019年美国中小企业进口量下降12%，而沃尔玛等巨头通过规模化采购维持议价能力（Amiti et al., 2019）。另一方面，美国产业回流效果低于预期。美国制造业就业人数在大幅提高对华关税之后仅增长1.2%，且集中于受补贴的半导体、军工等战略行业，而纺织、家具等低附加值产业继续外迁至东南亚。

这场关税实验暴露的深层次局限在于全球化供应链的抗压能力远超美国政策预期。美国企业并未如设想般大规模回迁产能，而是通过“近岸外包”（如通用汽车将生产线转移至墨西哥）和“生产碎片化”（如苹果在印度、越南增设组装节点）分散风险。据世界银行测算，中美双边关税导致全球产业链效率损失约0.4%，但跨国公司的适应性调整使实际GDP冲击减少三分之一。这种打地鼠式的政策困境，凸显单边关税工具在应对高度网络化的全球生产体系时的力不从心，也为后续政策升级埋下伏笔。

报告构想：特朗普政府2.0关税政策的实施路径

米兰报告中构想的“分级关税”体系可能成为当前特朗普政府关税政策核心框架——国家将被划分为“安全伙伴”“竞争性经济体”与“战略对手”三类，对应关税税率从0%至60%动态调整。分类标准涵盖军事合作（如北约军费占比）、市场开放度（如美国车企准入条件）、技术管制配合度（如对华半导体设备禁运）等多元指标。这种设计旨在将贸易政策深度绑定地缘战略，例如威胁对未达军费目标的北约成员国加征10%汽车关税，或对协助中国规避制裁的第三方国家（如阿联酋、马来西亚）实施“次级制裁关税”。

一是对华关税政策将从“惩罚性征税”转向“体系性脱钩”。米兰报告主张，美国将中国输美商品平均关税从当前的19.3%分阶段提升至60%，重点覆盖新能源汽车、光伏组件、人工智能硬件等战略行业。同时引入“中国+1”供应链审查机制，要求企业证明对华原材料依赖度低于50%（如稀土、锂资源），技术合作占比低于30%（如5G专利授权），否则加征15%—25%附加关税。此类措施已在《通胀削减法案》中局部试水，例如要求享受补贴的电动车电池必须满足40%关键矿物来自北美或自贸伙伴。

二是在多边层面，美国或通过“关税同盟”重塑全球贸易阵营。借鉴2018年对欧盟钢铝关税的“豁免谈判”模式，美国可能以暂缓加税为条件，迫使欧盟、日韩等加入对华技术封锁网络，例如共同限制14纳米以下半导体设备出口。米兰报告提出的“海湖庄园协议”设想更具野心：通过关税优惠吸引印度、越南等新兴制造业国加入“去中国化”供应链联盟，形成排他性“安全溢价”贸易圈。此类策略已在部分领域初显端倪——2023年美国从“印太经济框架”成员国进口的计算机电子设备同比增长22%，而同期自华同类产品进口下降18%。这种以关税为纽带、安全为旗号的贸易秩序重构，或将加速全球产业链的阵营化裂变。

三是货币政策的配合，从单边行动到多边博弈。特朗普政府的关税攻势若需实现“非通胀性再平衡”，货币政策的协同将成关键变量。米兰报告指出，美元短期可能通过“策略性升值”对冲关税冲击——例如初期对华加税时放任美元走强，吸引资本回流并抑制进口价格传导，2018年中美经贸摩擦期间美元指数上涨10%即为此逻辑的实践。但长期而言，美元高估对出口竞争力的压制仍难化解，这推动政策设计转向更复杂的货币工具组合。米兰报告提出的“世纪债券”构想或成突破口：通过将盟友持有的美债置换为100年期超长期债券，既锁定债务融资成本，又缓解短期抛售压力，同时以“安全资产”名义强化美元信用锚定效应。此类操作已在局部试水——2023年日本央行将10%的美债持仓转为20年期以上债券，以应对日元贬值压力。

其一，单边货币工具的潜在风险不容忽视。美国可能启用《国际紧急经济权力法》，对持有美债的外国央行征收1%—5%的“储备税”（利息预扣），迫使各国减少美元依赖。2022年乌克兰危机爆发后，美国冻结俄央行美元资产已为此类操作提供先例，但系统性推广可能引发连锁反应。更激进的选项包括财政部通过外汇稳定基金抛售美元买入欧元、日元，但需警惕负利差风险——当前美国10年期国债收益率较德债高1.7个百分点，按美联储模型测算，直接干预或导致年均财政损失超50亿美元。