取消美国债务上限：解药还是毒药

美国总统特朗普6月4日在其社交媒体平台“真实社交”上发文表示，债务上限应该彻底取消，以防止经济灾难的发生；债务上限“太具破坏性”，不应该被那些想利用它的政客们掌控。债务上限长期以来既是国会监督政府财政纪律的工具，也是政治博弈的焦点。如果债务上限真的取消，究竟会成为美国政经体系的一剂“解药”，还是埋下更大的“毒药”？

美国债务上限的由来及发展

美国债务上限是指政府为履行其现有法定义务（例如支付社会保障、医疗保险、军人工资以及现有债务的利息）而可承担的联邦债务总额的法定限额。这一最初为提高行政效率而设计的工具，却在过去一个世纪里经历了深刻的演变。

债务上限的起源：方便政府借款

债务上限的起源要追溯到一战时期。从美国建国初期到第一次世界大战前，美国宪法赋予国会借款和铸币的权力。这一权力的实践方式是，当政府需要资金来支付超出其收入的开支时，例如资助战争、大型基础设施项目（如巴拿马运河的修建）或弥补财政赤字，行政部门必须向国会提出具体的借款请求。国会需要对每笔借款的金额、目的、发行长债还是短债以及利率等详细条款进行审批。这种逐笔授权的模式确保了国会对行政部门财政操作的严密控制，反映了建国初期对行政权力扩张的警惕。然而，随着国家规模和财政需求的日益复杂化，这一体系的弊端也愈发明显：其流程繁琐、效率低下，完全无法适应现代战争或经济危机所要求的快速、灵活的大规模融资需求。这种制度上的僵化，为第一次世界大战期间的根本性变革埋下了伏笔。

美国于1917年加入第一次世界大战，面临着空前的财政动员压力。旧有的逐笔授权发债体系已无法满足现代总体战的融资需求。为了高效地向民众大规模销售“自由债券”以筹集战款，国会需要赋予财政部更大的灵活性。

在此背景下，美国国会通过了《1917年第二自由债券法》（Second Liberty Bond Act of 1917）。这是一项重大的制度创新。该法案不再对每一次具体的债务发行进行微观管理，而是为不同类型的债务工具（如长期债券和短期国库券）分别设定了总额上限。这一变革旨在简化借贷流程，授予财政部更大的自主权，使其能够根据市场状况和战争需求，在国会设定的总额度内灵活发债，而无需每次都返回国会寻求批准 。

随后，在20世纪20年代和30年代，国会继续调整债务限制的形式。最终在1939年，应富兰克林·罗斯福总统的要求，国会通过立法，取消了对不同类型债务的分类限制，首次创立了一个几乎涵盖所有政府债务的单一总额上限，最初设定为450亿美元。至此，我们今天所熟知的现代债务上限制度正式形成。

从行政工具到政治杠杆

债务上限制度的诞生并非为了施加财政约束，而是为了提高借贷效率。它旨在“促成”而非“阻止”政府借款。然而，随着政治环境的变化，其功能也开始悄然转变。

债务上限首次被用作政治施压工具的迹象出现在20世纪50年代。在50年代初的朝鲜战争中，美国主要通过加税等措施融资，联邦债务并未大幅超出上限；然而朝鲜战争停战后的1953年，美国仍承担着冷战军费和战后国内支出，联邦债务逐渐逼近上限，到1953年7月末，距离债务上限仅剩约30亿美元空间，不到联邦政府一个月的支出额，艾森豪威尔总统请求国会将债限提高150亿美元，但遭到了国会的拒绝。债务上限未能如期提高，艾森豪威尔政府不得不开始紧急削减支出，这成为美国历史上第一次因债务上限而全面紧缩财政的举措。面对可能违约的严峻形势，国会态度开始软化。1954年8月国会终于同意将债务上限临时提高60亿美元——从2750亿美元增至2810亿美元，美国避免了史上首次债务违约，但这个涨幅不到艾森豪威尔最初要求的一半。这场争端也开创了债务上限政治对峙的先例：国会议员认识到不提高债务上限可以迫使行政部门削减开支，从而把债务上限当作施压政府控制债务的工具，标志着债务上限开始被有意识地用作党派斗争中的谈判筹码。

自20世纪90年代中期以来，债务上限已演变为两党政治博弈的常规战场。一是1995—1996年，克林顿对决“共和党革命”。1994年共和党控制国会后，时任众议院议长金里奇要求以预算平衡方案作为提高4.9万亿美元债务上限的条件。克林顿政府反对这种“财政绑票”。对峙导致两次政府关门（1995年11月5天，1995年末至1996年初的跨年21天），100万联邦雇员停薪。财政部首次采用“非常规措施”避免违约。最终因民意压力，共和党让步，1996年3月将债务上限提至5.5万亿美元。此事奠定了债务上限作为政治工具的先例。二是2011年最惊险的危机与首次信用降级。2011年美国债务接近14.3万亿美元上限时，共和党内“茶党”等保守势力要求等额削减支出。经数月谈判，美国国会通过《预算控制法案》提高上限2.1万亿美元，设定支出上限并启动自动减赤。标普随后首次下调美国主权评级至AA+。三是2013年政府关门与《平价医疗法案》捆绑。2013年美国债务触及16.7万亿美元上限。共和党以废除奥巴马医改为条件，导致政府关门16天。最终由于共和党支持率下降，国会同意继续为政府拨款并引入债务上限“暂停”机制。四是2023年拜登对决麦卡锡与第二次信用降级。2023年美国债务达31.4万亿美元上限，美国众议院议长麦卡锡提出削减支出等条件，拜登坚持无条件提高债务上限。双方最终达成《财政责任法案》，暂停上限至2025年，并限制支出。惠誉随后下调美国评级，凸显政治僵局的负面影响。

美国频繁调整债务上限的原因

根据美国国会研究服务处统计，自二战结束以来，国会已对债务上限进行了100多次修改（提高限额、或暂时暂停）。最近一次的债务上限调整法案是拜登总统在2023年6月签署的《财政责任法案》，当时美国债务为31.4万亿美元，法案规定将债务上限暂停至2025年1月1日。2025年初债务上限“暂停期”到期，债务上限恢复至实际政府债务水平36.1万亿美元，财政部启动“非常措施”来避免违约，但“非常措施”预计在2025年8—9月附近耗尽，如果政府不能就新的债务上限达成协议，将面临关门风险。

本次债务上限的调整，或将作为特朗普《大而美法案》的核心部分，和一揽子其他财政政策一同在2025年三季度落地，也可能从《大而美法案》中剥离出来单独签署。2025年5月众议院通过的《大而美法案》 版本中，债务上限提高了4万亿美元至40.1万亿美元，而参议院则主张提高5万亿美元，最终结果仍未可知。

债务上限之所以成为一个反